存量PPP項目優化調整中涉稅問題及應對建議

張現宇、馬海濤

國務院辦公廳轉發財政部《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號，以下簡稱“84號文”）的出台
，標誌著存量PPP項目進入以“規範管理、提質增效”為核心的深度優化階段。隨著各地推動文件落實，項目進入實質性優化談判階段後，一係列關乎財務可持續性、風險再分配及長期運營穩健的爭議問題也浮出水麵。為此
，本文基於實踐觀察，對當前存量PPP項目優化調整中遇到的幾類涉稅問題進行梳理
，旨在明晰問題症結，並提出具有操作性的對策建議，供各方參考與探討。

一、稅收政策選擇不當導致的讓利空間受限

在汙水處理、垃圾焚燒等資源綜合利用類存量PPP項目中，增值稅優惠政策的選擇直接影響項目收益結構與社會資本讓利空間。根據84號文精神

，存量項目優化應通過“降本增效”實現社會資本合理讓利。但實踐中，因項目公司前期對稅收政策選擇不當，可能導致讓利基礎發生偏差，增加談判難度。

（一）問題核心

在部分存量項目中，項目公司在投標階段通常以“即征即退”作zuo為wei增zeng值zhi稅shui測ce算suan基ji礎chu
，該gai政zheng策ce在zai項xiang目mu全quan生sheng命ming周zhou期qi內nei能neng帶dai來lai持chi續xu穩wen定ding的de退tui稅shui收shou入ru，有you利li於yu提ti升sheng項xiang目mu長chang期qi收shou益yi。然ran而er，在zai項xiang目mu實shi際ji執zhi行xing中zhong，由you於yu運yun營ying初chu期qi增zeng值zhi稅shui應ying納na稅shui額e較jiao少shao，部bu分fen項xiang目mu公gong司si為wei緩huan解jie短duan期qi資zi金jin壓ya力li，轉zhuan而er選xuan擇ze申shen請qing“留抵退稅”，以獲得即期現金流。但根據現行政策
，一旦享受留抵退稅，相應期間即喪失享受“即征即退”的資格。

從84號文“降本增效”的角度審視
，由於項目公司選擇了“留抵退稅”而非更有利的“即征即退”
，項目在全生命周期中的實際稅收優惠總額降低，客觀上造成了綜合成本上升、潛在收益空間收窄。在此背景下，因前期稅收政策選擇不當，項目自身可挖掘的“降本增效”空間已被部分擠占，可能導致社會資本方在談判中的實質讓利能力受限，甚至影響優化調整的順利推進。

（二）應對路徑

一yi是shi明ming確que責ze任ren歸gui屬shu
，統tong一yi談tan判pan基ji準zhun。因yin稅shui收shou政zheng策ce選xuan擇ze屬shu於yu項xiang目mu公gong司si自zi主zhu經jing營ying決jue策ce範fan疇chou，由you此ci導dao致zhi的de收shou益yi減jian少shao應ying由you項xiang目mu公gong司si自zi行xing承cheng擔dan後hou果guo。在zai84號文框架下的優化談判中，雙方降“雙率”的基準應回歸至投標階段預測的、對項目更有利的“即征即退”稅費處理模型。政府方不應為項目公司的稅收選擇不當“買單”，社會資本方亦不能以此為由拒絕政府合理的讓利要求。

二是研究稅負優化方案，對衝曆史選擇影響。建議項目公司會同專業稅務顧問，在合規前提下積極研究其他可適用的稅收優惠政策、進項稅應抵盡抵等綜合方案
，力求降低整體稅負，降低前期稅收選擇不當對項目收益的負麵影響，為優化談判創造更大空間。

二、征收補償費的稅務爭議

在涉及土地整理的存量PPPxiangmuzhong，xiangmugongsichengdandezhengdichaiqianbuchangfeizaizengzhishuichulishangcunzaidiquzhixingchayi
，gaiwentizhijieyingxiangxiangmuchengbenrendingyushehuizibendeshijiranglinengli。

（一）問題表現

在部分存量PPP項(xiang)目(mu)中(zhong)，特(te)別(bie)是(shi)涉(she)及(ji)土(tu)地(di)整(zheng)理(li)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)中(zhong)，合(he)同(tong)約(yue)定(ding)征(zheng)地(di)拆(chai)遷(qian)工(gong)作(zuo)由(you)政(zheng)府(fu)方(fang)組(zu)織(zhi)實(shi)施(shi)，但(dan)相(xiang)關(guan)費(fei)用(yong)由(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)承(cheng)擔(dan)並(bing)納(na)入(ru)項(xiang)目(mu)總(zong)投(tou)資(zi)。實(shi)踐(jian)中(zhong)
，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)支(zhi)付(fu)征(zheng)地(di)拆(chai)遷(qian)補(bu)償(chang)款(kuan)時(shi)往(wang)往(wang)僅(jin)能(neng)取(qu)得(de)收(shou)據(ju)，無(wu)法(fa)取(qu)得(de)增(zeng)值(zhi)稅(shui)專(zhuan)用(yong)發(fa)票(piao)進(jin)行(xing)進(jin)項(xiang)抵(di)扣(kou)。

部bu分fen地di區qu稅shui務wu機ji關guan認ren為wei政zheng府fu付fu費fei中zhong回hui收shou的de該gai部bu分fen成cheng本ben屬shu於yu項xiang目mu公gong司si的de增zeng值zhi稅shui應ying稅shui收shou入ru，要yao求qiu其qi全quan額e申shen報bao銷xiao項xiang稅shui。由you於yu缺que乏fa進jin項xiang抵di扣kou，該gai部bu分fen稅shui負fu實shi質zhi上shang由you項xiang目mu公gong司si承cheng擔dan

，變bian相xiang增zeng加jia了le項xiang目mu成cheng本ben，壓ya縮suo了le其qi利li潤run空kong間jian。在zai84號文要求“降本增效”的背景下，這部分額外的、政策不確定的稅負，直接減小了社會資本方實際可讓利的空間。

（二）政策辨析與應對建議

從(cong)業(ye)務(wu)實(shi)質(zhi)看(kan)，項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)支(zhi)付(fu)並(bing)回(hui)收(shou)征(zheng)地(di)拆(chai)遷(qian)補(bu)償(chang)費(fei)，更(geng)多(duo)是(shi)履(lv)行(xing)合(he)同(tong)約(yue)定(ding)的(de)成(cheng)本(ben)代(dai)墊(dian)義(yi)務(wu)，而(er)非(fei)提(ti)供(gong)獨(du)立(li)的(de)應(ying)稅(shui)服(fu)務(wu)。相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)精(jing)神(shen)亦(yi)傾(qing)向(xiang)於(yu)認(ren)為(wei)此(ci)類(lei)代(dai)墊(dian)成(cheng)本(ben)不(bu)產(chan)生(sheng)增(zeng)值(zhi)稅(shui)納(na)稅(shui)義(yi)務(wu)。但(dan)實(shi)踐(jian)中(zhong)各(ge)地(di)執(zhi)行(xing)口(kou)徑(jing)不(bu)一(yi)。建(jian)議(yi)：

一是明確費用性質
，爭取應稅收入拆分。在項目優化談判或簽訂補充協議時

，應明確約定征收補償費為“代政府墊付的
、非營利的項目成本”

，並bing在zai政zheng府fu付fu費fei的de計ji算suan依yi據ju中zhong將jiang其qi作zuo為wei獨du立li成cheng本ben項xiang清qing晰xi列lie示shi和he拆chai分fen。隻zhi有you實shi現xian成cheng本ben項xiang的de清qing晰xi拆chai分fen，才cai具ju備bei向xiang稅shui務wu機ji關guan主zhu張zhang該gai部bu分fen不bu屬shu於yu應ying稅shui收shou入ru的de基ji礎chu條tiao件jian。

二是基於拆分結果開展專業溝通。項目公司應組織完整的證據鏈（包括合同條款、政府付費的計算依據

、成本項的列示與拆分
、支付憑證

、政府付費計算明細等），以書麵形式向主管稅務機關說明業務的“代墊”實質，積極引用相關政策案例，爭取該部分成本回收免征增值稅。

三是客觀認知地方執行差異，做好風險預案。項目公司必須認識到，最終是否征稅取決於地方稅務機關的認定。在項目優化財務測算中，應同時考慮“征稅”與“不征稅”兩liang種zhong情qing景jing，評ping估gu不bu同tong結jie果guo對dui項xiang目mu收shou益yi及ji讓rang利li能neng力li的de影ying響xiang，提ti前qian做zuo好hao風feng險xian管guan理li和he談tan判pan預yu案an。若ruo溝gou通tong後hou仍reng需xu納na稅shui，則ze應ying在zai優you化hua談tan判pan中zhong將jiang其qi作zuo為wei客ke觀guan增zeng支zhi因yin素su予yu以yi考kao慮lv，合he理li確que定ding讓rang利li幅fu度du。

三、建議

為在84號文框架下順利推進存量PPP項目涉稅難題的優化調整，保障項目長期穩健運營，提出以下建議：

一是強化專業協同與數據支撐。建議政企雙方組建由財務
、稅務、法律專家構成的工作組，以項目運營期真實數據為基礎
，開展精細化的財務與稅務模擬分析，確保優化談判建立在客觀、科學的測算之上。

二是堅持原則性與靈活性相結合。談判應堅持契約精神與政策底線
，如稅收選擇失誤的責任自擔原則；同時，對於政策執行存在爭議的領域（如征收補償費稅務處理）

，應本著實事求是的原則，積極利用政策空間進行專業溝通與爭取。

三是聚焦項目長期可持續運營。所suo有you涉she稅shui安an排pai的de調tiao整zheng與yu優you化hua，最zui終zhong目mu標biao應ying是shi降jiang低di項xiang目mu整zheng體ti運yun營ying成cheng本ben與yu風feng險xian
，提ti升sheng公gong共gong服fu務wu效xiao率lv與yu質zhi量liang，保bao障zhang公gong眾zhong利li益yi，實shi現xian政zheng府fu方fang與yu社she會hui資zi本ben方fang長chang期qi合he作zuo共gong贏ying的de局ju麵mian。