高速公路項目多元化投融資：新格局下的路徑選擇與實施關鍵

嶽美茹 傳李京

當前
，我國高速公路建設正經曆從“規模擴張”向“質量提升”的關鍵轉型。在“高質量發展”與“精準有效投資”的de政zheng策ce導dao向xiang下xia，以yi往wang依yi賴lai政zheng府fu單dan一yi投tou入ru或huo債zhai務wu擴kuo張zhang的de融rong資zi模mo式shi已yi難nan以yi持chi續xu。特te別bie是shi在zai地di方fang政zheng府fu隱yin性xing債zhai務wu嚴yan控kong的de背bei景jing下xia，如ru何he為wei必bi要yao的de基ji礎chu設she施shi項xiang目mu籌chou集ji可ke持chi續xu資zi金jin，成cheng為wei各ge方fang共gong同tong麵mian臨lin的de現xian實shi課ke題ti。

自《收費公路政府和社會資本合作新機製操作指南》發布以來，我國高速公路投融資體係已逐步形成多層次
、多元化的格局。新機製並非完全取代舊有模式，而是與既有工具相互補充
，共同構成一套適應不同項目類型
、不同地區特點的“合規融資工具箱”。麵對新階段的要求，各地政府與投資主體需深入理解各類工具的適用邏輯與邊界，方能作出精準決策
，推動項目實現“風險可控、效益最優”。

一、時代之問：高速公路為何必須走向多元化融資？

（一）發展邏輯已從“有沒有”轉向“好不好”

我國高速公路網絡總裏程已穩居世界首位，建設重點從填補空白、連通路網
，逐步轉向結構優化
、效能提升、智慧升級和可持續發展。這種“質的飛躍”需要更加持續、靈活
、注重全生命周期效益的資金支持
，傳統單一、粗放的融資模式難以滿足其精細化管理需求。

（二）必須在“控債務”與“擴投資”之間取得平衡

防範化解地方政府隱性債務風險是當前經濟工作的重中之重。然而，交通基礎設施對促進發展、保障民生、穩定增長具有不可替代的作用
，完全收縮投資並不可行。破解這一矛盾的關鍵，在於構建真正合規、能夠實現市場化融資和風險隔離的多元化投融資機製
，在不新增隱性債務的前提下
，有效撬動社會資本，擴大有效投資。

（三）項目收益性與公益性之間的矛盾亟待調和

不(bu)少(shao)高(gao)速(su)公(gong)路(lu)項(xiang)目(mu)，尤(you)其(qi)是(shi)中(zhong)西(xi)部(bu)或(huo)連(lian)接(jie)欠(qian)發(fa)達(da)地(di)區(qu)的(de)線(xian)路(lu)
，其(qi)通(tong)行(xing)費(fei)收(shou)入(ru)往(wang)往(wang)難(nan)以(yi)完(wan)全(quan)覆(fu)蓋(gai)建(jian)設(she)與(yu)運(yun)營(ying)成(cheng)本(ben)，若(ruo)單(dan)純(chun)依(yi)賴(lai)市(shi)場(chang)化(hua)融(rong)資(zi)

，可(ke)能(neng)導(dao)致(zhi)項(xiang)目(mu)“融資難”
；若完全依靠政府投入
，則加重財政負擔。多元化融資的意義，正是通過模式創新（如“交通+資源”綜合開發）、工具組合（如專項債與市場化融資結合）以及存量資產盤活
，提升項目的整體財務可行性，實現公益性與市場性的有機統一。

回顧我國高速公路投融資政策的演進曆程，從“貸款修路、收費還貸”破冰
，到2013年推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，再到2017年試點地方政府收費公路專項債券，直至2023年推出聚焦“民企優先”的PPP新機製
，每一步都是對發展階段與資金需求的積極回應。如今


，一個涵蓋經營性公路建設項目招標、PPP新機製（特許經營）、地方政府專項債券

、存量資產盤活的多元化“工具箱”已基本形成。接下來的核心命題，是如何善用這些工具
，實現項目與資金的高效匹配。

二
、主流融資模式解析：特征
、適用與政策邊界

（一）經營性公路建設項目采用招標方式選擇投資者——規範透明的“基本盤”

該模式依據《收費公路管理條例》設立，曆經數十年實踐

，流程標準化、透明度高，法律關係清晰，為政企雙方提供了穩定的製度預期。

在新時期的價值體現：

• 所有製中性：與PPP新機製“優先選擇民營企業”的導向不同
  ，招標模式對各種所有製企業平等開放，為那些民營資本參與意願不強、但項目又亟待推進的地區或戰略性項目
  
  ，提供了可靠的實施路徑。
• 靈活性強：既可以單獨應用，也可以與其他模式結合。當地方政府希望保持更強的主導權，或項目技術方案特別複雜
  、需要以技術實力為首要考量時，該模式往往是直接
  、風險可控的選擇。
• 政策銜接功能：在PPP新機製探索推進的過程中，招標模式為成熟可靠的備選方案，有助於保障基礎設施投資的連續性
  ，避免出現“政策空窗期”。

核心提示：招標模式並未過時，它代表的是基礎設施投融資領域規範、透明的製度基石。其價值在於“穩”，適用於追求程序合規、風險可控，且對投資者類型持開放態度的項目。

（二）PPP新機製（特許經營）——“民企優先”與“融合發展”的新賽道

PPP新機製以“聚焦使用者付費、鼓勵民營企業參與、支持融合開發、強化運營監管”為核心特征，旨在真正拓寬民間資本進入渠道，並通過回報機製創新提升項目吸引力。

機製亮點與政策內涵：

• 突出“民企優先”：明(ming)確(que)要(yao)求(qiu)優(you)先(xian)選(xuan)擇(ze)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)作(zuo)為(wei)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)者(zhe)，並(bing)對(dui)本(ben)級(ji)國(guo)有(you)企(qi)業(ye)參(can)與(yu)作(zuo)出(chu)限(xian)製(zhi)。此(ci)舉(ju)不(bu)僅(jin)旨(zhi)在(zai)引(yin)入(ru)資(zi)金(jin)，更(geng)期(qi)望(wang)借(jie)助(zhu)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)的(de)市(shi)場(chang)活(huo)力(li)、成本控製能力和運營效率，推動行業整體服務水平提升。
• 鼓勵“交通+產業”融合開發：允許依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、發展路衍經濟
  、推動“交通+產業”融合等方式
  ，以關聯產業的收益反哺公路項目，為收益不足項目提供了提升可行性的重要路徑。
• 強調全生命周期管理：對運營標準、運營評價
  、信息公開提出了更高要求，推動合作焦點從“重建設”向“重運營、重服務”轉變。這要求投資者具備投
  、建、營一體化能力
  ，政府也需提升履約監管水平。

挑戰與適應：新機製對政企雙方均提出更高要求。政府需提升項目策劃、風險分配、調價機製設計等專業能力；民營企業則需從工程承包商向綜合運營服務商轉型
，提升長期運營和資源整合能力。

（三）地方政府專項債券——政府信用支撐的“穩定器”

專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)是(shi)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)為(wei)有(you)一(yi)定(ding)收(shou)益(yi)的(de)公(gong)益(yi)性(xing)項(xiang)目(mu)發(fa)行(xing)的(de)政(zheng)府(fu)債(zhai)券(quan)
，以(yi)項(xiang)目(mu)對(dui)應(ying)的(de)政(zheng)府(fu)性(xing)基(ji)金(jin)收(shou)入(ru)或(huo)專(zhuan)項(xiang)收(shou)入(ru)償(chang)還(hai)
，在(zai)多(duo)元(yuan)化(hua)格(ge)局(ju)中(zhong)扮(ban)演(yan)著(zhe)“壓艙石”角色。

製度優勢與約束：

• 合規安全的資金渠道：發行流程嚴格規範
  ，納入預算管理，是目前最透明、最合規的政府直接融資工具之一，有效隔離隱性債務風險。
• 資金成本與期限優勢：憑借政府信用，融資成本通常低於市場化融資
  
  ，且期限較長
  ，與基礎設施項目的回報周期更匹配。
• 強化項目財務自律：要求項目收益與融資自求平衡，倒逼前期深化財務測算與方案優化，提升項目管理的財務紀律性。

適用場景：尤其適用於收益來源清晰穩定、danduishehuizibenxiyinlibuzu，huodifangzhengfuxiwangbaochizhudaoquandexiangmu。qizijinkezuoweixiangmuzibenjinhuozhaiwuzijinshiyong，keyushichanghuarongzigongjudapei，fahuigangganzuoyong。

（四）盤活存量：從“存量”中挖掘“增量”

盤活已建成的高速公路資產，是緩解新建項目資金壓力、優化債務結構、提升運營效率的關鍵舉措。

• 基礎設施REITs：將運營成熟、現金流穩定的資產或收益權上市交易，實現資產證券化，回收資金用於新項目投資或降負債，推動形成“投、融
  、管、退”良性循環。
• TOT（轉讓-運營-移交）：政府將存量項目經營權有償轉讓給社會資本
  ，由其運營維護並在約定期限後移交。此舉可一次性盤活資產
  
  、引入專業運營能力
  ，在新機製下受到鼓勵。
• 收費公路權益轉讓：依據《收費公路權益轉讓辦法》
  ，通過公開方式轉讓已建項目的部分或全部權益
  ，實現資產流動和資金回收。

盤活的價值：不僅是融資手段，更是資產管理能力的體現。通過盤活，可以促使管理者更關注資產的長期運營績效和市場價值，推動基礎設施從“重建設”向“重運營

、重價值”轉變。

三
、路徑選擇方法：如何為你的項目匹配最適工具
？

麵對多元化的工具箱，決策應回歸項目本質，進行係統化評估。核心原則是：沒有最優的通用模式，隻有最適配的具體方案。

第一步：定性識別——項目屬於新建還是存量
？

這是最基礎的分類。存量項目直接聚焦盤活工具（REITs、TOT、權益轉讓）。新建項目則進入後續綜合評估階段。

第二步：定量分析——項目自身收益能力如何？

• 收益良好型：項目收益水平高於行業平均水平，收入足以覆蓋成本並帶來有吸引力的回報。適合完全市場化模式（采用招標方式選擇投資者、PPP新機製），政府選擇空間大。
• 收益平衡型：xiangmushouyijibennengfugaichengbenyuhelihuibao
  
  
  ，danlirunlvbugao
  ，huoduiyunyingxiaolvmingan。xujiegouhuasheji
  ，pinghengfengxianyuhuibao。shichanghuamoshirengshishouxuan
  ，dankenengxuyaotongguohelizhichijizhi（合規的投資支持或補貼）、發展路衍經濟
  、推動“交通+產業”等方式增強吸引力。
• 收益不足型：自身收益難以平衡
  ，但具有重要的戰略或社會價值。應跳出單純依賴通行費的思維。首選是探索PPP新機製下的“交通+資源”融(rong)合(he)開(kai)發(fa)
  ，用(yong)關(guan)聯(lian)產(chan)業(ye)的(de)收(shou)益(yi)反(fan)哺(bu)公(gong)路(lu)項(xiang)目(mu)。若(ruo)資(zi)源(yuan)條(tiao)件(jian)不(bu)足(zu)，則(ze)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)成(cheng)為(wei)關(guan)鍵(jian)工(gong)具(ju)，應(ying)審(shen)慎(shen)確(que)定(ding)發(fa)行(xing)比(bi)例(li)，以(yi)政(zheng)府(fu)信(xin)用(yong)和(he)低(di)成(cheng)本(ben)特(te)性(xing)支(zhi)撐(cheng)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)，純(chun)市(shi)場(chang)化(hua)工(gong)具(ju)在(zai)此(ci)類(lei)項(xiang)目(mu)中(zhong)單(dan)獨(du)應(ying)用(yong)難(nan)度(du)極(ji)大(da)。

第三步：策略匹配——地方有何資源與意圖

？

• 資源條件：如果項目沿線有可供開發的土地、產業資源等
  ，那麼PPP新機製的“融合開發”模式的吸引力將大大提升。
• 政策意圖：是否希望引入民營資本和先進運營效率？是否希望由本地國企主導或參與？是否追求絕對穩妥，嚴控風險
  ？

第四步：決策輸出——工具適配與組合創新

經過前三步，項目的“畫像”yiqingxi。zuihouyibujiushizaikexuanfanweinei，zuochuzhijiepipeihuozuhechuangxindejuece。rushouyipinghengqiejubeiziyuandexinjianxiangmu，ruoyinruminqiyitumingque
，namePPP新機製近乎為其量身定製的選項。在沒有完美的單一工具的時候也可以嚐試組合工具，如戰略意義重大但收益不足的項目，可采用“專項債提供資金主體+招標選擇專業機構委托運營”的方式，兼顧合規性與效率。

核心提示：組合工具時需要從政策
、實操等各個方麵考慮其合規性和可行性。

四、邁向未來：各方主體的行動框架與能力重塑

多元化投融資體係的完善，不僅關乎資金籌措
，更是推動基礎設施領域治理現代化的重要契機。麵對新格局，各方主體需主動調適、提升能力。

（一）對地方政府而言：

1.角色轉型：從“主導建設者”轉向“規劃引導者
、合作監管者
、公共服務保障者”。

2.能力建設：重點提升項目策劃
、財務建模、風險識別與分配
、合同設計、運營評價等專業能力
，可借助專業第三方機構智力支持。

3.環境營造：維護政策穩定性和公信力，強化契約精神，打造公平
、透明
、可預期的營商環境。

4.協同治理：建立跨部門（交通、財政、發改、自然資源
、司法等）協同機製
，在項目規劃、資源整合、方案審批等方麵形成合力。

（二）對國有企業（尤其是地方平台）而言：

1.定位重構：在PPP新機製限製本級國企參與的背景下，應主動向“市場化運作主體”轉型，聚焦自身具有專業優勢的領域。

2.能力升級：從依賴政府信用與施工利潤

，轉向提升資產運營、資本運作、產業融合及市場化融資能力，特別是在存量資產盤活中扮演關鍵角色。

3.合作共贏：積極探索與民營企業組成聯合體參與競爭
，或通過專業化運營承接政府委托項目，在市場化競爭中錘煉能力。

（三）對民營企業而言：

1.戰略布局：將基礎設施領域視作長期戰略賽道，深入研究政策，把握“民企優先”機遇。

2.能力鍛造：構建“投、建、營”一體化能力，特別強化長期運營管理、成本控製和“交通+”產業資源整合能力。

3.風險管控：建立與長周期投資匹配的風險評估與管理體係，在合規前提下積極探索創新商業模式。

（四）對專業谘詢機構而言：

應充分發揮“智庫”與“橋梁”作用，協助政府設計合規、創新的項目方案，幫助投資者理解政策
、評估風險、構建能力
，推動項目理性決策與順利實施。

結語

高速公路投融資的多元化演進
，實質上是一場深刻的行業治理變革。它推動著政府、市場
、企qi業ye關guan係xi的de重zhong構gou
，引yin導dao著zhe行xing業ye價jia值zhi導dao向xiang從cong短duan期qi建jian設she向xiang全quan生sheng命ming周zhou期qi運yun營ying服fu務wu的de轉zhuan變bian。工gong具ju箱xiang已yi然ran備bei齊qi
，關guan鍵jian在zai於yu運yun用yong之zhi妙miao。唯wei有you深shen刻ke理li解jie政zheng策ce本ben質zhi
、精準把握項目特性、靈活運用各類工具
，並持續提升自身的專業能力與協同水平，各方主體方能在這場變革中把握主動、行穩致遠，共同推動基礎設施事業邁向更高質量、更可持續的未來。