存量PPP項目“善後”方案：5步法實現風險可控退出

張旭東

前言

2025年8月，國務院辦公廳正式轉發財政部製定的《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），明確將“存量PPP項目”的建設與運營納入規範管理體係。自從2014年以來，我國大規模采用PPP模式推動基礎設施和公共服務項目建設，在交通運輸、市政
、環保、水利、城鎮公共服務等領域留下了大量“在建項目”與“已建成但運營狀態不穩定”的“存量項目”。隨著經濟社會環境與財政、融資條件變化，一些存量項目麵臨融資困難、政府付費延期
、項目收益不及預期
、社會資本方信心減弱等問題，導致項目推進緩慢
、運營不穩、風險堆積。指導意見的出台，正是為解決這些問題提供了政策依據與操作原則。

總體原則與政策導向

1. 分類分級、問題導向—— 不同狀態、不同問題的項目，不能“一刀切”。對在建
   、已建未投入運營、已商業運營、經營不善、停擺爛尾等不同情況的項目應分別分類管理。
2. 依法合規
   、合同履約—— 無論是建設完成、運營中斷，還是準備移交，都必須依法、按約
   、按程序進行，嚴格遵守建設投資管理條例、合同法、財政法規、債務法規等法律法規。
3. 統籌財政與融資支持、降本增效—— 對合理項目、公益性項目，要支持其獲取融資；對建設標準、配套內容可優化的項目
   ，不得盲目擴大投資，嚴控成本。地方可統籌使用一般債券
   、專項債券
   
   、建設期財政資金支持等方式保證資金供給。
4. 保障公共服務連續性與社會資本合理回報—— 對公共服務關係重大、社會影響大的項目，要優先保證建設
   、運營
   ，避免因處置不當導致公共服務中斷。對於持續運營項目
   ，要設計合理的收益和付費機製。
5. 建立全生命周期管理與績效機製—— 對存量項目進行台賬管理
   、風險分類、績效評價或中期評估，納入政府預算與債務監管體係，確保台賬透明
   、可追溯、可監管。

五步操作法

第一步：全麵分類與台賬管理

1. 項目全量摸排建賬：要把本地區所有存量 PPP 項目一次性全部摸清楚，不管是在建工程、已(yi)投(tou)運(yun)
   ，還(hai)是(shi)已(yi)經(jing)停(ting)工(gong)甚(shen)至(zhi)長(chang)期(qi)擱(ge)置(zhi)的(de)項(xiang)目(mu)，都(dou)要(yao)統(tong)一(yi)納(na)入(ru)管(guan)理(li)範(fan)圍(wei)
   ，逐(zhu)一(yi)登(deng)記(ji)造(zao)冊(ce)，形(xing)成(cheng)完(wan)整(zheng)台(tai)賬(zhang)。每(mei)個(ge)項(xiang)目(mu)都(dou)要(yao)寫(xie)清(qing)楚(chu)基(ji)本(ben)情(qing)況(kuang)，比(bi)如(ru)項(xiang)目(mu)名(ming)稱(cheng)、建設內容、投資規模、合作年限、政府方和社會資本方主體
   ，以及當前運行狀態，不能隻建“糊塗賬”。
2. 項目問題初步分類：在建好台賬的同時
   ，對每個項目目前麵臨的主要問題做一個初步分類
   ，是資金問題、建設問題、運營問題
   ，還是合同糾紛問題
   ，都要診斷明細，做到一看台賬
   
   ，就知道這個項目主要症結是什麼。
3. 台賬動態更新管理：台賬不是建完就結束了
   ，而是要作為一個動態管理工具
   ，定期更新項目進展情況、風險變化情況和處置推進情況，確保台賬數據始終是最新的
   、真實的。
4. 重點項目風險標注：對問題特別突出、風險等級較高的項目，要在台賬中單獨標注
   
   ，作為後續重點關注、優先處置的對象，防止風險在“台賬裏躺平”。

第二步：風險與價值雙評估

1. 全麵排查項目風險：在掌握項目基礎信息的前提下，對每個項目的債務風險
   、財政風險、法律風險和社會穩定風險進行係統評估，重點搞清楚哪些項目已經處在“高風險區”
   ，哪些項目風險相對可控。
2. 客觀評估項目價值：在(zai)評(ping)估(gu)風(feng)險(xian)的(de)同(tong)時(shi)，也(ye)要(yao)同(tong)步(bu)評(ping)估(gu)項(xiang)目(mu)是(shi)否(fou)還(hai)具(ju)備(bei)繼(ji)續(xu)存(cun)在(zai)的(de)價(jia)值(zhi)，比(bi)如(ru)是(shi)否(fou)還(hai)能(neng)正(zheng)常(chang)運(yun)營(ying)
   ，是(shi)否(fou)還(hai)具(ju)有(you)一(yi)定(ding)收(shou)益(yi)能(neng)力(li)，是(shi)否(fou)對(dui)群(qun)眾(zhong)日(ri)常(chang)生(sheng)活(huo)和(he)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)仍(reng)然(ran)有(you)實(shi)際(ji)作(zuo)用(yong)，不(bu)能(neng)隻(zhi)看(kan)風(feng)險(xian)不(bu)看(kan)價(jia)值(zhi)。
3. 風險與價值對照判斷：對那些風險高但仍有一定使用價值的項目，要單獨列為“重點整改類”
   ；對風險高、價值又低的項目，也要如實標記出來
   ，作為後續依法退出的重點對象。
4. 形成評估書麵結論：所有項目的風險評估和價值評估結果，都要形成書麵材料，作為後續分類處置、資金安排和政策決策的重要依據
   ，避免隻靠口頭判斷或臨時拍板做出決策。

第三步：分層處置與方案設計

1. 分類型明確處置方向：根據前期評估結果，把所有項目明確劃分為“繼續推進類”
   、“整改提升類”和“有序退出類”三大類型
   ，先從方向上進行總體把握。
2. 繼續推進類項目穩定運行：對(dui)可(ke)以(yi)繼(ji)續(xu)推(tui)進(jin)的(de)項(xiang)目(mu)
   ，要(yao)進(jin)一(yi)步(bu)完(wan)善(shan)合(he)同(tong)約(yue)定(ding)，理(li)順(shun)運(yun)營(ying)機(ji)製(zhi)
   
   ，加(jia)強(qiang)日(ri)常(chang)監(jian)管(guan)，確(que)保(bao)項(xiang)目(mu)在(zai)規(gui)範(fan)軌(gui)道(dao)上(shang)持(chi)續(xu)運(yun)行(xing)，防(fang)止(zhi)舊(jiu)問(wen)題(ti)反(fan)複(fu)出(chu)現(xian)。
3. 整改提升類項目限期提升：對需要整改的項目，要圍繞工程質量
   、資金平衡
   、運營管理等方麵逐項明確整改任務，寫清楚由誰來改
   
   、改什麼、多久改完，防止整改變成“走過場”。
4. 有序退出類項目依法收尾：對確實無法持續運營的項目，要依法依規啟動解約、終止或重組程序
   ，同步設計好資產
   
   、債務和人員的配套方案，避免“一退了之”留下新的隱患。

第四步：融資與財政保障

1. 係統測算資金缺口：在處置方案明確後，要對繼續類和整改類項目後續運營、整改和債務化解所需資金進行全麵測算，弄清楚到底還缺多少錢、資金壓力有多大。
2. 分類安排融資渠道：對具備融資條件的項目，要通過規範方式引入銀行貸款、政策性金融工具等資金支持，防止項目因為資金斷檔再次陷入停滯。
3. 合理統籌財政兜底：對確實需要財政支持的項目，要結合當地財政承受能力合理安排
   ，做到“該保的保、該控的控”
   ，堅決防止新增隱性債務。
4. 嚴格資金使用監管：對涉及財政補貼和撥付的資金
   ，要嚴格執行審批程序和監管要求，確保資金用在刀刃上，防止在資金使用過程中產生新的風險。

第五步：規範移交與長期監管

1. 依法規範資產移交：對需要退出或到期移交的項目
   ，要嚴格按照合同約定和相關製度要求，規範開展資產清點、評估和移交工作，確保資產權屬清楚
   
   、賬實相符，守住國有資產安全底線。
2. 同步做好善後清算：在資產移交的同時，要同步推進債務清算
   、檔案資料移交和人員安置工作，防止出現“隻交資產、不管債務、不管人員”的問題。
3. 建立階段性跟蹤監管機製：對已完成移交或完成整改的項目
   ，要納入一定期限監管範圍，定期跟蹤運營狀況和風險變化
   ，防止問題反彈。
4. 係統總結經驗防再犯：要對存量 PPP 項目處置過程中暴露出來的共性問題進行係統總結，反向完善製度和流程，為今後 PPP 項目從立項到運營提供長期經驗借鑒。

結語

存量PPP項目不是“遺留問題”的代名詞
，做好存量項目的善後工作是公共服務供給體係調整與轉型的關鍵環節。通過“分類梳理—精準評估—分層處置—融資保障—規範移交”五步法，地方既可穩妥化解曆史遺留問題，也能在合法合規框架下盤活資源


、優化公共服務供給。建議各地盡快啟動台賬清理與項目盡調

，形成可執行的分檔處置清單
，並將財政安排納入預算管理，確保風險可控、服務不中斷、治理有序。有關政策要點應以財政部《指導意見》為準
，落實中還需注意法律風險與財政紀律。