38號文重塑城市更新邏輯：基於南京市的實證分析

曹福全 朱海航

2026年3月，自然資源部與國家林草局聯合印發《關於進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號）。該文件聚焦“十五五”規(gui)劃(hua)重(zhong)點(dian)建(jian)設(she)項(xiang)目(mu)的(de)要(yao)素(su)保(bao)障(zhang)，明(ming)確(que)提(ti)出(chu)統(tong)籌(chou)存(cun)量(liang)增(zeng)量(liang)促(cu)進(jin)內(nei)涵(han)式(shi)發(fa)展(zhan)，並(bing)要(yao)求(qiu)健(jian)全(quan)增(zeng)存(cun)掛(gua)鉤(gou)機(ji)製(zhi)，年(nian)度(du)新(xin)增(zeng)城(cheng)鄉(xiang)建(jian)設(she)用(yong)地(di)原(yuan)則(ze)上(shang)不(bu)得(de)超(chao)過(guo)盤(pan)活(huo)存(cun)量(liang)土(tu)地(di)麵(mian)積(ji)。文(wen)件(jian)還(hai)規(gui)定(ding)新(xin)增(zeng)建(jian)設(she)用(yong)地(di)優(you)先(xian)保(bao)障(zhang)重(zhong)大(da)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)和(he)民(min)生(sheng)事(shi)業(ye)發(fa)展(zhan)，原(yuan)則(ze)上(shang)不(bu)用(yong)於(yu)經(jing)營(ying)性(xing)房(fang)地(di)產(chan)開(kai)發(fa)。對(dui)於(yu)這(zhe)方(fang)麵(mian)的(de)內(nei)容(rong)，目(mu)前(qian)網(wang)上(shang)的(de)論(lun)調(tiao)或(huo)許(xu)過(guo)於(yu)悲(bei)觀(guan)
，我(wo)們(men)更(geng)認(ren)同(tong)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)部(bu)3月16日新聞發布會上對此的回應——新政策不等於不供應房地產用地，而是要重點用好存量資源的精供優供。

鑒於以上，我們認為38haowenbujinmingqueletudiyaosupeizhidedicengguize，gengzaikeguanshangjiangchengshigengxincongjubugaishangongchengtishengweihuoquchengshifazhanzengliangkongjiandebiyaoqianzhichengxu。weici，womenyinanjingweili，lunshujinrucunliangkongjianfazhanjieduandetedachengshisuomianlindexindechengshigengxinluojihefazhancelve。

一


、南京存量資產基數與前期更新模式驗證

分析38號文的政策對於南京的效應
，需建立在南京既有空間資源約束的客觀基準之上。根據已獲國務院批複的《南京市國土空間總體規劃（2021-2035年）》
，南京市城鎮開發邊界麵積被嚴格鎖定在1492.53平方千米以內。外延式空間擴張路徑已麵臨實質性封閉。

麵對超3000公gong頃qing的de存cun量liang住zhu宅zhai用yong地di及ji大da量liang低di效xiao產chan業ye空kong間jian，南nan京jing在zai前qian端duan政zheng策ce架jia構gou與yu中zhong端duan項xiang目mu操cao盤pan上shang進jin行xing了le模mo式shi驗yan證zheng，形xing成cheng了le一yi批pi具ju備bei財cai務wu平ping衡heng與yu可ke複fu製zhi性xing的de典dian型xing案an例li，這zhe為wei應ying對dui38號文的剛性約束提供了實操經驗。

第一，居住類資產的原地拆除重建與成本共擔機製。yishiliuxincunxiangmuweili，gaixiangmutupolechuantongzhengfuquanedoudidepenggaimoshi
，caiyongyuandizhongjianyuhuiqiananzhifangan。zaizijincesuanyuchoucuohuanjie
，tongguozhengceyindao，pianqujuminanbilichuziyue6000萬元，覆蓋了項目總建安成本的40%。這種多元主體共擔機製有效緩解了地方財政的直接投入壓力。

第二，曆史地段的產權結構優化與微更新運營。小西湖項目針對曆史街區產權碎片化特征，實施了基於尺度重構的漸進式更新（見圖1）。項目在資金端確立了產權人出資、政府補助與社會資本引入的複合模型。通過政府平台與部分產權人簽訂長租協議，進行統一招商與業態升級
，在10年周期內實現政府平台

、產權人與商戶的微利共贏，為私有產權密集區的活化提供了財務閉環參考。

圖1：經過改造的小西湖曆史風貌區，不僅保留了老建築
，還保留了一半的原住民

第三
，低效公共設施的產業轉換與能級提升。yuanhanzhongmenchangtuqichekeyunzhanxianzhitingyunshiyunian

，zaijinzhilishuzhijiankangchuangxinyuandegaizaozhong
，chanquanfanglianheshudizhengfuzhongxinbiaodingzichanyongtu
，daoruyibaofanqizhapingtaijizhuanyeyankeyiliaodengshengmingjiankangchanye。cileishengchanleigengxinxiangmutongguojianzhukongjianzhibuyugaofujiazhichanyedaoru，shixianlecunliangyongdidejingjichanchuyuesheng。

二
、38號文引發的土地配置與更新邏輯重構

38號文的核心在於資源統籌權限的重構與增量配置標準的收緊，這將從以下三個維度重塑南京的城市更新邏輯。

一是建設用地指標獲取邏輯的扭轉。政(zheng)策(ce)明(ming)確(que)實(shi)施(shi)建(jian)設(she)用(yong)地(di)規(gui)模(mo)規(gui)劃(hua)期(qi)總(zong)量(liang)管(guan)控(kong)，指(zhi)標(biao)分(fen)配(pei)由(you)國(guo)家(jia)年(nian)度(du)下(xia)達(da)轉(zhuan)向(xiang)省(sheng)級(ji)政(zheng)府(fu)按(an)規(gui)劃(hua)統(tong)籌(chou)使(shi)用(yong)。省(sheng)級(ji)統(tong)籌(chou)意(yi)味(wei)著(zhe)南(nan)京(jing)必(bi)須(xu)在(zai)省(sheng)域(yu)競(jing)爭(zheng)中(zhong)證(zheng)明(ming)其(qi)土(tu)地(di)集(ji)約(yue)利(li)用(yong)效(xiao)率(lv)。地(di)方(fang)職(zhi)能(neng)部(bu)門(men)與(yu)平(ping)台(tai)公(gong)司(si)獲(huo)取(qu)新(xin)增(zeng)建(jian)設(she)用(yong)地(di)指(zhi)標(biao)（用於重大產業導入或基礎設施建設），將高度依賴其盤活存量土地的實績。增存掛鉤機製從製度上排除了擱置存量、單純索要增量指標的粗放發展模式。

二是房地產供地結構的實質性轉變。38號文指出，新增建設用地優先保障重大基礎設施
、新(xin)業(ye)態(tai)等(deng)產(chan)業(ye)和(he)民(min)生(sheng)事(shi)業(ye)所(suo)需(xu)。這(zhe)預(yu)示(shi)著(zhe)普(pu)通(tong)商(shang)品(pin)住(zhu)宅(zhai)的(de)新(xin)增(zeng)供(gong)地(di)指(zhi)標(biao)將(jiang)受(shou)到(dao)嚴(yan)格(ge)限(xian)製(zhi)，房(fang)地(di)產(chan)開(kai)發(fa)活(huo)動(dong)將(jiang)不(bu)可(ke)避(bi)免(mian)地(di)向(xiang)存(cun)量(liang)用(yong)地(di)再(zai)開(kai)發(fa)轉(zhuan)移(yi)。這(zhe)一(yi)政(zheng)策(ce)導(dao)向(xiang)與(yu)南(nan)京(jing)市(shi)近(jin)期(qi)的(de)土(tu)地(di)供(gong)應(ying)趨(qu)勢(shi)高(gao)度(du)擬(ni)合(he)。根(gen)據(ju)2025年市場數據，南京低密宅地（容積率≤1.8）供應占比已高達84%，全年成交宅地綜合容積率降至1.62。中心城區提質

、外圍區域控量已成為客觀市場規律（見圖2），房企深度介入城市更新項目將成為獲取優質核心土儲的主要途徑。

圖2:2025年南京各區域涉宅用地成交量價（圖引自房見公眾號）

三是規劃許可與審批流程的提效。38號文支持探索建立健全的國土空間規劃許可製度，依托國土空間規劃“一張圖”協同選址與動態維護。這為城市更新項目中常見的用地性質混合
、容積率轉移與規劃指標動態調整提供了更為靈活的政策依據
，有助於縮短更新項目的行政審批周期，降低製度性交易成本。

三、基於空間異質性的分區更新策略分化

在嚴控總量與盤活存量的雙重約束下，南京各板塊的資源稟賦與功能定位差異
，決定了其應對38號文的更新策略必然走向分化。2026年3月18日江蘇省委省政府發布的《推進江蘇城市高質量發展行動方案》也明確了城市更新從單一改造轉向綜合發展的核心理念轉變，順應創新創業布局回歸城市核心區的趨勢。

核心主城區（秦淮
、玄武、鼓樓等）：由於新增空間基本枯竭，該區域的更新策略需聚焦於資產的活化利用與坪效提升。具體措施應圍繞老舊樓宇的綠色改造、傳統商圈的動線與業態重組，以及曆史文化街區的消費場景植入展開。操作路徑上應堅持低成本、可迭代的微更新，避免大拆大建帶來的資金沉澱風險。

江南江北雙主城與重點功能區（建鄴
、江北新區核心區等）：gaiquyurengjubeiyidingzengliangkongjian，celvehexinzaiyuxinjiurongheyuzengcunliandong。liruzaijiangbeixinquxinzhuchengjiansheguochengzhong，xujiangzhongdakeyanpingtaiyuzongbujingjideluowei，yuzhoubiandixiaogongyeyongdideshouchujizaikaifajinmikunbang，quebaoxinzengjianshezhibiaodeshiyongnenggoudaidongzhoubiancunliangquyudechanyeshengjiyumianmaogaishan。

副城與新城區域（江寧
、浦口
、六合等）：在(zai)嚴(yan)守(shou)城(cheng)鎮(zhen)開(kai)發(fa)邊(bian)界(jie)的(de)前(qian)提(ti)下(xia)

，需(xu)著(zhe)重(zhong)處(chu)理(li)結(jie)構(gou)優(you)化(hua)問(wen)題(ti)。更(geng)新(xin)重(zhong)點(dian)應(ying)放(fang)在(zai)鎮(zhen)村(cun)低(di)效(xiao)建(jian)設(she)用(yong)地(di)與(yu)閑(xian)置(zhi)工(gong)業(ye)用(yong)地(di)的(de)減(jian)量(liang)騰(teng)退(tui)與(yu)整(zheng)合(he)上(shang)，通(tong)過(guo)全(quan)域(yu)土(tu)地(di)綜(zong)合(he)整(zheng)治(zhi)等(deng)手(shou)段(duan)，將(jiang)騰(teng)挪(nuo)出(chu)的(de)用(yong)地(di)指(zhi)標(biao)用(yong)於(yu)保(bao)障(zhang)先(xian)進(jin)製(zhi)造(zao)業(ye)項(xiang)目(mu)
，防(fang)範(fan)低(di)效(xiao)空(kong)間(jian)的(de)無(wu)序(xu)蔓(man)延(yan)。

四、常態化實施階段的投融資與機製構建

麵對38號文帶來的宏觀要素保障規則轉變，南京的城市更新亟需從試點探索邁向常態化運作。結合2026年《政府工作報告》zhongguanyukuodayouxiaotouziyufangfanhuajiedifangzhaiwufengxiandezuixindaoxiang
，danchunyilaidifangcaizhengjipingtaigongsibiaoneirongziyiwufamanzuchangzhouqidegengxinxuqiu，bixufenlei、精準地運用各類資金工具
，構建“財政引導、政策性托底、市場化運作”的資金矩陣：

第一
，統籌中央預算內投資與超長期特別國債，夯實民生與安全底座。中央預算內投資嚴格限定於純公益性、無直接經濟效益的領域，南京應將其精準投向老舊小區基礎配套改造、普惠托育等公共服務短板。同時，2026年國家連續發行超長期特別國債支持“兩重”建設
，南京需將城市更新中涉及的“大市政”項目（如跨區域地下管網更新、城市防洪排澇安全能力建設）納入申報庫，利用國債資金不增加地方隱性債務的特性，解決底層基建的資金瓶頸。

第二，精準謀劃地方政府專項債券，嚴守“現金流自求平衡”紅線。專項債仍是目前地方平台公司參與更新的主力工具。在2026年強監管語境下，專項債項目必須具備穩定的經營性收益。針對產業園區升級
、保障性租賃住房建設、擁(yong)有(you)穩(wen)定(ding)租(zu)金(jin)收(shou)益(yi)的(de)地(di)下(xia)空(kong)間(jian)開(kai)發(fa)等(deng)項(xiang)目(mu)，需(xu)委(wei)托(tuo)專(zhuan)業(ye)機(ji)構(gou)科(ke)學(xue)編(bian)製(zhi)實(shi)施(shi)方(fang)案(an)與(yu)項(xiang)目(mu)收(shou)益(yi)與(yu)融(rong)資(zi)自(zi)求(qiu)平(ping)衡(heng)方(fang)案(an)。項(xiang)目(mu)策(ce)劃(hua)不(bu)僅(jin)要(yao)確(que)保(bao)建(jian)設(she)期(qi)的(de)合(he)規(gui)，更(geng)要(yao)確(que)保(bao)運(yun)營(ying)期(qi)內(nei)資(zi)產(chan)產(chan)生(sheng)的(de)預(yu)期(qi)收(shou)益(yi)能(neng)夠(gou)完(wan)全(quan)覆(fu)蓋(gai)債(zhai)券(quan)本(ben)息(xi)，防(fang)範(fan)期(qi)限(xian)錯(cuo)配(pei)風(feng)險(xian)。

第三，深化政策性銀行貸款及新型政策金融工具應用，拉長資金久期。針對城中村改造
、平急兩用公共基礎設施等資金需求量巨大、回報周期長的項目，應積極對接國開行、農發行等政策性銀行。一方麵，爭取抵押補充貸款支持下的政策性銀行的專項借款及中長期低息貸款；另一方麵
，充分利用新型政策性開發性金融工具補充重大更新項目的資本金缺口。2026年兩會政府工作報告已明確今年將發行新型政策性金融工具8000億元，較2025年擴容60%，增量3000億元。這一顯著加力信號表明，政策層麵對新型政策性金融工具在穩投資、促創新方麵作用的認可，預計其將撬動約10萬億元的項目投入與社會資本投資，有效緩解重大城市更新項目資金不足的核心瓶頸。

圖3:新型政策性金融工具相比傳統政策性資金下達思路的變化

第四，拓寬資產證券化（REITs）與產業基金通道

，引入長期耐心資本。應加快設立市區兩級城市更新引導基金，發揮國資撬動作用。更重要的是，在資產培育成熟後，積極探索基礎設施不動產投資信托基金（REITs）在成熟科技產業園
、保租房以及消費類基礎設施中的常態化發行，真正打通“投、融、建
、管、退”的全生命周期資本閉環。

五
、結語

38haowendefabubiaozhizheziranziyuanyaosubaozhangtixidejinyibuwanshan。duiyunanjingzheleijinrucunliangkongjianfazhanjieduandetedachengshieryan，bixushunyingzheyizhengcezhouqi，jiangchengshigengxinzuoweiquyukongjianzhiliyujingjineihanshizengchangdehexinzhuashou，tongguotourongzijizhichuangxinyuzichanjingxihuayunying
，shixiantedachengshifazhandongnengdeshizhixingzhuanhuan。tongshi，youyuchengshiwaiweizaipixindijianshangyenanduzengjia，keyiyujianchengshihexinqu
、老城區的既有商業項目



、老舊廠房、低效樓宇的稀缺性與商業潛力也將劇增，對於手中握有大量老舊廠房
、低效商業用地的地方城投平台和國資企業來說，或許正是盤活曆史資產
、借助城市更新向“城市綜合運營商”轉型的絕佳契機。