淺談PPP項目財政預算績效評價

淺談PPP項目財政預算績效評價

張若喬 李琬瑩

一、財政預算績效管理之路

我國預算績效管理製度隨著公共財政框架建立而產生
，又伴隨著財政改革而不斷完善。

自2000年,我國部分地區就開始了績效評價試點探索,經過二十餘年不斷發展和完善,確立了全麵實施預算績效管理改革的主要方向和目標。

在全麵實施預算績效管理的大背景下，各地積極探討績效評價工作方式
，陸續出台相關的製度規程。例如北京市《北京市預算績效管理辦法》、《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》，上海市《上海市市級預算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》、《上海市市級財政政策預算績效管理辦法（試行）》，四川省《關於全麵實施預算績效管理的實施意見》（川委發〔2019〕8號）等，指導具體的預算績效管理工作。

近年來
，圍繞加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體係的目標，財政部組織中央部門和地方財政著力深化預算績效管理改革，績效管理的廣度和深度不斷拓展
，“政府花錢
、講求績效”的理念深入人心，“花錢必問效

、無效必問責”的績效管理機製初步建立。

二
、PPP項目財政預算績效評價

財政部2018年11月8日印發《關於貫徹落實<中共中央 國務院關於全麵實施預算績效管理的意見>的通知》指出要“抓(zhua)好(hao)預(yu)算(suan)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)的(de)重(zhong)要(yao)環(huan)節(jie)。預(yu)算(suan)編(bian)製(zhi)環(huan)節(jie)突(tu)出(chu)績(ji)效(xiao)導(dao)向(xiang)，預(yu)算(suan)執(zhi)行(xing)環(huan)節(jie)加(jia)強(qiang)績(ji)效(xiao)監(jian)控(kong)，決(jue)算(suan)環(huan)節(jie)全(quan)麵(mian)開(kai)展(zhan)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)，強(qiang)化(hua)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)結(jie)果(guo)剛(gang)性(xing)約(yue)束(shu)”。此外，財金〔2019〕10號、財辦金〔2017〕92號、財金〔2016〕92號文、財金〔2014〕76號等文件均要求對PPP項目進行績效評價，建立與項目產出績效相掛鉤的付費機製。2020年3月16日，財政部印發《關於印發<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》，對PPP項目績效管理給出了指導性意見。

區別於PPP項目在實施方案
、PPP合同中約定的針對項目公司的績效考核，越來越多的地方政府部門要求對項目實施機構、PPP項目本身、PPP項目的預算資金使用情況等進行績效評價。

對於PPP項目進行績效評價，有助於提升設施的建設運營質量和管理水平，提高公共服務供給質量和效率，評價PPP項目財政支出的經濟性、效率性和效益性，保障PPP項目各方合法權益，保障PPP項目規範實施、高效運營。

通過製定工作方案
、建立合理完善的績效目標與指標體係
、采用針對性的數據收集和調查方法、通過科學的評價方法對績效目標的實現情況進行綜合的評價。力求能夠客觀、公正

、及時的發現目標偏差，用以反饋並及時糾偏，為項目的實施保駕護航。

PPP項目政府方既要在建設期出資項目資本金
，同時也需要在運營期向項目公司付費
，因此，財政資金的使用效益，是PPP項(xiang)目(mu)實(shi)施(shi)的(de)重(zhong)點(dian)問(wen)題(ti)。績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)是(shi)對(dui)項(xiang)目(mu)合(he)作(zuo)期(qi)各(ge)年(nian)度(du)的(de)財(cai)政(zheng)預(yu)算(suan)資(zi)金(jin)使(shi)用(yong)情(qing)況(kuang)及(ji)績(ji)效(xiao)目(mu)標(biao)實(shi)現(xian)情(qing)況(kuang)進(jin)行(xing)綜(zong)合(he)評(ping)價(jia)，評(ping)價(jia)結(jie)果(guo)作(zuo)為(wei)實(shi)施(shi)機(ji)構(gou)改(gai)進(jin)預(yu)算(suan)管(guan)理(li)和(he)安(an)排(pai)本(ben)項(xiang)目(mu)以(yi)後(hou)年(nian)度(du)預(yu)算(suan)資(zi)金(jin)的(de)重(zhong)要(yao)依(yi)據(ju)。通(tong)過(guo)加(jia)強(qiang)績(ji)效(xiao)考(kao)核(he)，及(ji)時(shi)糾(jiu)偏(pian)
，可(ke)以(yi)確(que)保(bao)項(xiang)目(mu)整(zheng)體(ti)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)目(mu)標(biao)更(geng)好(hao)地(di)實(shi)現(xian)，充(chong)分(fen)響(xiang)應(ying)全(quan)麵(mian)實(shi)施(shi)預(yu)算(suan)績(ji)效(xiao)管(guan)理(li)的(de)要(yao)求(qiu)、提高預算編製的精準性、推動優化財政資源配置，提高財政資金使用效益

，使項目真正實現“物有所值”。

鑒於采用PPP模式實施，財政支出績效評價重點評價以下幾個方麵：一是項目投資的合理性，主要評價項目投資計價的合理性和合規性，評價項目投資是否符合PPP項目合同

、項(xiang)目(mu)可(ke)行(xing)性(xing)研(yan)究(jiu)報(bao)告(gao)以(yi)及(ji)初(chu)步(bu)設(she)計(ji)文(wen)件(jian)等(deng)文(wen)件(jian)的(de)要(yao)求(qiu)
，評(ping)價(jia)項(xiang)目(mu)是(shi)否(fou)存(cun)在(zai)投(tou)資(zi)節(jie)約(yue)，若(ruo)投(tou)資(zi)超(chao)過(guo)當(dang)初(chu)預(yu)估(gu)投(tou)資(zi)水(shui)平(ping)的(de)評(ping)價(jia)其(qi)合(he)理(li)性(xing)。二(er)是(shi)運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)成(cheng)本(ben)的(de)合(he)理(li)性(xing)
，主(zhu)要(yao)評(ping)價(jia)運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)成(cheng)本(ben)總(zong)額(e)和(he)各(ge)分(fen)項(xiang)成(cheng)本(ben)是(shi)否(fou)超(chao)過(guo)PPP項(xiang)目(mu)合(he)同(tong)等(deng)文(wen)件(jian)的(de)規(gui)定(ding)
，核(he)查(zha)運(yun)營(ying)維(wei)護(hu)成(cheng)本(ben)細(xi)項(xiang)是(shi)否(fou)與(yu)項(xiang)目(mu)前(qian)期(qi)相(xiang)關(guan)文(wen)件(jian)對(dui)應(ying)。三(san)是(shi)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)的(de)合(he)理(li)性(xing)。評(ping)價(jia)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)金(jin)額(e)是(shi)否(fou)達(da)到(dao)項(xiang)目(mu)前(qian)期(qi)相(xiang)關(guan)文(wen)件(jian)約(yue)定(ding)水(shui)平(ping)，評(ping)價(jia)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)是(shi)否(fou)盡(jin)責(ze)挖(wa)掘(jue)經(jing)營(ying)性(xing)收(shou)益(yi)。

三、存在問題及建議

筆者在項目實操中發現現行項目預算績效評價存在一些問題：績效理念尚未牢固樹立，地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；績效管理的廣度和深度不足，財政資金出現了低效無效、閑置沉澱
、損失浪費的問題；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機製尚未建立，沒有形成有效的約束力等。

預算項目支出績效評價的核心是分析項目在投入-產出過程中的目標與實現結果的偏離程度，同時探討投入-產出過程中效率情況。圍繞著這一核心目標
，重點要做好以下幾個方麵的工作:

1．明確支出績效評價的重點任務

績效評價的對象是納入預算管理的財政資金，項目支出是指為完成特定工作或特定目標而專門安排的財政資金。

PPP項目涉及全過程的績效評價
，因此需要充分考察手續的完備性

、財政資金的使用情況、管理製度的建設和執行情況、績效目標的實現情況。項目前期手續的完備性主要包括績效目標的設定與部門職責、各級政府的工作重點任務的匹配度、項目工作計劃的可操行性、相關立項依據的科學性等；財政資金的使用情況主要是考察財務管理狀況

、資產管理狀況、資產使用和收益情況等；管理製度的建設和執行情況主要關注項目的預算資金計劃
、項目具體實施過程、成本控製、政府采購、合同管理
、質量控製情況等內容。

2．選擇合理的績效評價思路

績效評價思路對評價過程和結果都有直接的影響，如果評價思路不明確
，將導致評價過程和結果的嚴重偏差。

mingquejixiaopingjiaduixianghefanwei。jixiaopingjiadeduixiangshibeipingjiaxiangmudeyusuanzijin。jixiaopingjiadefanweiyingdangbaohanshiyonglexiangmuyusuanzijindequanbugongzuo，conggongzuoliuchengdejiaodushangkan，quanbugongzuobaokuoxiangmujuece
、項目實施、項目產出和項目效果。

明(ming)確(que)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)項(xiang)目(mu)周(zhou)期(qi)。績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)需(xu)要(yao)確(que)定(ding)評(ping)價(jia)時(shi)段(duan)
，明(ming)確(que)開(kai)始(shi)和(he)結(jie)束(shu)時(shi)間(jian)。績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)的(de)開(kai)始(shi)和(he)結(jie)束(shu)時(shi)間(jian)與(yu)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)的(de)開(kai)始(shi)和(he)結(jie)束(shu)時(shi)間(jian)不(bu)一(yi)定(ding)重(zhong)合(he)。

3． 設計適當的績效評價指標體係

績ji效xiao評ping價jia指zhi標biao體ti係xi是shi績ji效xiao評ping價jia工gong作zuo的de核he心xin內nei容rong，績ji效xiao評ping價jia指zhi標biao體ti係xi要yao具ju備bei可ke操cao作zuo性xing和he使shi用yong性xing，要yao能neng夠gou全quan麵mian和he真zhen實shi的de反fan映ying項xiang目mu的de績ji效xiao狀zhuang況kuang，集ji中zhong反fan映ying資zi金jin使shi用yong的de效xiao益yi性xing

、經濟性
、效率性。

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