國家儲備林項目收儲工作的若幹思考

國家儲備林項目收儲工作的若幹思考

夏天 辛田

一、國家儲備林項目建設背景

隨著經濟社會快速發展
，我國木材生產總量不足
，結構性短缺的問題日益凸顯。同時，木材消費剛性增長，2020年我國木材消耗量達到7億立方米，供需缺口持續擴大，每年木材進口量超過2.5億立方米
，對外依存度50%以上，加之原木貿易受限，木材安全問題突出。黨中央、國務院高度重視木材安全問題並做出重要決策，決定實施“總量平衡、結構協調、進口適度、持續經營”的國家木材安全戰略，建設國家木材戰略儲備基地，建立國家儲備林製度。

當前國家儲備林項目的主要運作方式有以下三種：直貸模式、國家儲備林專項債券模式和PPP模式。

直貸模式，即各縣（市、區）政府平台公司直接通過抵押貸款建設運營國家儲備林項目，或者和央企
、國guo有you企qi業ye以yi及ji其qi他ta國guo內nei知zhi名ming林lin業ye產chan業ye企qi業ye等deng社she會hui資zi本ben共gong同tong合he資zi成cheng立li國guo家jia儲chu備bei林lin項xiang目mu運yun營ying公gong司si，由you各ge股gu東dong向xiang合he資zi公gong司si注zhu資zi，同tong時shi通tong過guo項xiang目mu立li項xiang以yi公gong司si資zi產chan為wei抵di押ya擔dan保bao向xiang銀yin行xing申shen請qing項xiang目mu貸dai款kuan
，以yi推tui動dong國guo家jia儲chu備bei林lin項xiang目mu建jian設she。

國(guo)家(jia)儲(chu)備(bei)林(lin)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)模(mo)式(shi)
，即(ji)政(zheng)府(fu)為(wei)建(jian)設(she)國(guo)家(jia)儲(chu)備(bei)林(lin)項(xiang)目(mu)，以(yi)項(xiang)目(mu)對(dui)應(ying)的(de)政(zheng)府(fu)性(xing)基(ji)金(jin)收(shou)入(ru)或(huo)專(zhuan)項(xiang)收(shou)入(ru)作(zuo)為(wei)還(hai)本(ben)付(fu)息(xi)資(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)的(de)政(zheng)府(fu)債(zhai)券(quan)。

PPP模式，即各縣（市、區）政府和社會資本合作推進項目實施的模式。

相較於直貸和專項債模式
，采用PPP模式推行國儲林項目有四個優勢：一是國儲林PPP項目屬於政策性銀行支持的項目範圍，融資優惠力度較大，項目融資年利率一般與五年期LPR不相上下
，且寬限期較長
，一般為5-8年。二是PPP模式可以將國儲林項目與鄉村振興及產業結合，通過合理包裝推動地方鄉村振興和相關產業發展
，鞏固脫貧攻堅成效。三是PPPxiangmudaikuanfangmian

，keyouxiangmugongsitongguoxiangmushouyiquanzhiyahuodeyinxingdaikuan，jiejuelelinquandiyadaikuanlvdidewenti，jidadijiangdiledaikuannandu，tigaodaikuanedu，xiaogangganqiaodongdazijin。sishiguifandePPP項目將可行性缺口補助納入一般公共預算管理，不存在隱形債務的擔憂。因此我們認為以PPP模式推動國家儲備林建設項目是較優選擇。

二、PPP模式是未來依托集體林權收儲模式下開展國儲林項目的優選路徑

林地收儲是影響國家儲備林項目成功與否的關鍵因素。一方麵，林地、林木的收儲是項目建設的基礎
，直接決定項目建設的邊界條件；另一方麵，國家儲備林項目資本金一般設定為20%，意(yi)味(wei)著(zhe)大(da)部(bu)分(fen)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)投(tou)資(zi)需(xu)通(tong)過(guo)融(rong)資(zi)獲(huo)取(qu)，而(er)銀(yin)行(xing)放(fang)貸(dai)通(tong)常(chang)以(yi)項(xiang)目(mu)未(wei)來(lai)收(shou)益(yi)權(quan)作(zuo)為(wei)質(zhi)押(ya)標(biao)的(de)
，即(ji)項(xiang)目(mu)收(shou)儲(chu)進(jin)度(du)將(jiang)很(hen)大(da)程(cheng)度(du)影(ying)響(xiang)融(rong)資(zi)貸(dai)款(kuan)發(fa)放(fang)，進(jin)而(er)影(ying)響(xiang)後(hou)續(xu)建(jian)設(she)進(jin)度(du)。

在國有林地大部分已被各縣（市、區）政府采取直貸模式抵押給銀行的背景下，集體林地成為國家儲備林建設的主要陣地。同時，隨著儲備林項目數量的增加、基地規模的擴大
、集體林地收儲麵積不斷增加，收儲資金投入巨大、建設周期長、回報周期長等問題也逐步暴露出來
，依靠公共財政進行投資難以獨自支撐儲備林建設任務。PPP模式必將成為未來依托集體林權收儲模式下開展國儲林項目的優選路徑。

在采用PPP模式實施的國儲林項目中，政府負責實施林地、林木流轉工作，而林地流轉和林木收儲費用的支付責任由社會資本承擔。因此，采用PPP模式實施國家儲備林項目,可以利用社會資本的資金作為林地收儲資金,解(jie)決(jue)國(guo)儲(chu)林(lin)項(xiang)目(mu)融(rong)資(zi)難(nan)題(ti)
，減(jian)輕(qing)政(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)壓(ya)力(li)，減(jian)少(shao)租(zu)金(jin)支(zhi)付(fu)風(feng)險(xian)，保(bao)障(zhang)集(ji)體(ti)林(lin)地(di)涉(she)及(ji)的(de)群(qun)眾(zhong)獲(huo)得(de)穩(wen)定(ding)持(chi)續(xu)林(lin)地(di)租(zu)金(jin)收(shou)入(ru)。同(tong)時(shi)
，政(zheng)府(fu)可(ke)以(yi)采(cai)取(qu)競(jing)爭(zheng)性(xing)方(fang)式(shi)擇(ze)優(you)選(xuan)擇(ze)實(shi)力(li)雄(xiong)厚(hou)的(de)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)介(jie)入(ru)，借(jie)助(zhu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)已(yi)有(you)的(de)產(chan)業(ye)基(ji)礎(chu)和(he)運(yun)營(ying)經(jing)驗(yan)


，通(tong)過(guo)項(xiang)目(mu)施(shi)工(gong)建(jian)設(she)、運營管理
，開展全產業鏈經營，整合發展森林康養
、生態旅遊、林化醫藥等配套產業，形成一個完善的產業體係，推動當地經濟的發展。

三、實施收儲工作的思路與要點

林地是國家儲備林建設的根本
，林地收儲工作是項目順利實施的關鍵，而目前集體林地存在產權模糊

、權屬糾紛等問題，對確定具體林地麵積、林木數量等收儲工作有一定障礙
，筆者結合推進國家儲備林PPP項目實踐過程的經驗，對林地收儲工作提出幾點可供參考的思路：

yishimingquelindishouchugongzuozerenzhuyaoyouzhengfufangchengdan。zaiqianqishishifanganzhongmingquelindiliuzhuanhelinmushouchugongzuozhuyaoyouzhengfujizhengfuchuzirendaibiaoshishi，zaishijishouchuguochengzhong，zhengfufangyingchongfenfahuizhuguannengdongxing，tongchougefangziyuan，zhidingkexueheliqiekecaozuoqiangdeshouchufangan，shishijigouxujijidongyuanxiangguanbumenchengliguochulinshouchuzhuanban，shenruxiangzhenkaizhanjutigongzuo
，genjuxiangmufanganwanchengjidingshouchumubiao。

二(er)是(shi)盡(jin)量(liang)以(yi)整(zheng)村(cun)整(zheng)屯(tun)模(mo)式(shi)推(tui)進(jin)收(shou)儲(chu)，不(bu)建(jian)議(yi)在(zai)村(cun)屯(tun)區(qu)內(nei)範(fan)圍(wei)內(nei)進(jin)行(xing)林(lin)分(fen)選(xuan)擇(ze)。通(tong)過(guo)收(shou)儲(chu)一(yi)宗(zong)
，辦(ban)理(li)一(yi)宗(zong)，整(zheng)體(ti)發(fa)證(zheng)，可(ke)以(yi)高(gao)效(xiao)推(tui)進(jin)林(lin)權(quan)類(lei)不(bu)動(dong)產(chan)權(quan)確(que)權(quan)發(fa)證(zheng)工(gong)作(zuo)，有(you)利(li)於(yu)明(ming)晰(xi)集(ji)體(ti)林(lin)權(quan)
，同(tong)時(shi)以(yi)“整村推進”方式整合集體林地，可以保障各項營造林相鄰小班麵積具有一定規模，突破空間束縛和林業經濟主體分散困局，推進規模化、集聚化經營，從而增加木材儲備和供應，實現持續經營的木材安全戰略目標。

三是采取區間定價、地塊分級製度。因國家儲備林規劃範圍涉及農戶多，地塊交通條件、立地條件、林分林相不一
，不同地塊的價格存在明顯差異
，因此建議在編製可研、製定流轉方案時
，對林地租金采用區間價，根據項目區的市場價格，將租金區間範圍盡量拉大一些，同時建議將地塊分為3-5類等級，每一等級賦予相應的租金。

四是由村委會進行具體定價。由於村委會對當地地塊、林(lin)地(di)情(qing)況(kuang)以(yi)及(ji)村(cun)民(min)需(xu)求(qiu)等(deng)更(geng)加(jia)了(le)解(jie)，因(yin)此(ci)建(jian)議(yi)政(zheng)府(fu)在(zai)嚴(yan)格(ge)執(zhi)行(xing)地(di)塊(kuai)分(fen)級(ji)和(he)區(qu)間(jian)價(jia)的(de)前(qian)提(ti)下(xia)，將(jiang)具(ju)體(ti)定(ding)價(jia)權(quan)交(jiao)給(gei)村(cun)委(wei)會(hui)
，即(ji)由(you)村(cun)委(wei)會(hui)向(xiang)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)最(zui)終(zhong)報(bao)送(song)該(gai)村(cun)各(ge)級(ji)地(di)塊(kuai)數(shu)量(liang)及(ji)應(ying)收(shou)款(kuan)項(xiang)。此(ci)項(xiang)建(jian)議(yi)可(ke)避(bi)免(mian)村(cun)委(wei)會(hui)虛(xu)高(gao)報(bao)價(jia)
、xujiataigaodikuaidengjideqingkuang，yifangmianzuigaodengjidikuaiduiyingdezujinshangweichuantouchengben
，lingyifangmian，shouchuzhudongquanrengzaixiangmugongsifang，ruocunweihuihongtaijiage


，xiangmugongsikexuanzebushouchugaicundikuai。

五是保障林地租賃期限。政府要根據國家儲備林基地建設可行性研究報告的建設、經營年限確定林地流轉年限（通常建設期8年、運營期22年，共30年），爭取一次把林地租賃時長（30年）落實到位。

注：集體林地租賃適用30-70年，《民法典》第三百三十二條 “土地承包期”提到：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。