中國企業參與一帶一路PPP應充分借鑒境內經驗

《中國財政》稿件：

中國企業參與一帶一路PPP應充分借鑒境內經驗

大嶽谘詢公司 金永祥 宋雅琴

當前，隨著“一帶一路”戰略進入全麵落實階段，一帶一路與PPP模式的融合逐漸成為各方關注的焦點。如何用好PPP模式
，助力中國企業參與一帶一路沿線國家的基礎設施建設和公共服務提供，是中企開展大規模海外PPP投資前必須考慮清楚的戰略問題。結合大嶽谘詢過去二十年為中國境內PPP項目提供谘詢的經驗，我們認為，應充分借鑒國內PPP製度建設和實踐發展的經驗和教訓
，特別是外企在華投資PPP項目和中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓，以實現降低中企出海風險、提高企業投資效益、與東道國合作共贏的目標。

一、企業參與PPP的競爭格局變遷

中國的PPP始於上世紀八十年代中期
，到目前經曆了五個主要的發展階段。在這一過程中，伴隨著PPP在中國經濟建設中地位的起伏，外資企業
、民營企業
、地方國企和央企在PPP投tou資zi中zhong的de角jiao色se也ye不bu斷duan在zai發fa生sheng變bian化hua。各ge類lei企qi業ye競jing爭zheng格ge局ju的de變bian遷qian是shi一yi麵mian鏡jing子zi，可ke以yi看kan清qing一yi個ge國guo家jia所suo處chu不bu同tong時shi期qi的de發fa展zhan階jie段duan和he政zheng策ce取qu向xiang的de變bian動dong對duiPPP相關企業的重大影響。

上世紀80年代中期至1993年是PPP的探索階段。當時
，中國政府的需求與目前一帶一路沿線國家很類似，迫切希望引入外商投資發展經濟，進入基礎設施領域的投資就是PPP。這一階段是外資企業和中國政府初步接觸的時期，項目主要由外商投資人發起、通過談判和政府達成一致，沒有引入競爭。

從1994年開始，PPPjinrushidianjieduan。zhengfutuichudexiangmuyinengyuanhejiaotongxiangmuweizhu。weilenenggouxuexiguowaixianjinjingyan，weiyihoudezhidujianshediandingjichu
，zhengfugeiyulewaizigaodudezhongshi——在廣西來賓B電廠項目中，國家花費巨資請外國谘詢顧問；在北京第十水廠A廠項目，政府隻允許外商參與投資。在政策的鼓勵下
，外企紛紛來華投資，比較著名的有法國的蘇伊士環境集團、威立雅集團


、法國電力公司，英國的安格利安水務、泰(tai)晤(wu)士(shi)水(shui)務(wu)，還(hai)有(you)一(yi)些(xie)外(wai)資(zi)企(qi)業(ye)投(tou)了(le)不(bu)少(shao)自(zi)來(lai)水(shui)和(he)電(dian)力(li)的(de)項(xiang)目(mu)。在(zai)這(zhe)個(ge)階(jie)段(duan)，不(bu)同(tong)國(guo)家(jia)的(de)企(qi)業(ye)采(cai)取(qu)了(le)不(bu)同(tong)的(de)戰(zhan)略(lve)。法(fa)國(guo)和(he)英(ying)國(guo)均(jun)高(gao)度(du)重(zhong)視(shi)中(zhong)國(guo)市(shi)場(chang)。相(xiang)比(bi)之(zhi)下(xia)，法(fa)國(guo)更(geng)重(zhong)視(shi)PPPzhidudeshuchuheqiangzhanxianji。faguodeshuiwugongsihedianligongsijiangbenguodezixungongsiyibingdairulezhongguo，zaishangwutanpandeguochengzhongjiangbenguodetexujingyingzhiduheshangyewenhuajinxingletongbushuchu。xiangbizhixia，yingguozuoweiPPP的鼻祖，在很長時間內對中國的PPP製度建設卻並未產生實質性影響。在這一時期，外商主導的投資合同非常嚴謹
，在由大嶽提供谘詢服務的北京第十水廠PPP項(xiang)目(mu)中(zhong)
，外(wai)商(shang)的(de)投(tou)標(biao)文(wen)件(jian)多(duo)到(dao)需(xu)要(yao)用(yong)卡(ka)車(che)來(lai)運(yun)輸(shu)。此(ci)外(wai)

，這(zhe)一(yi)時(shi)期(qi)項(xiang)目(mu)的(de)投(tou)標(biao)報(bao)價(jia)水(shui)平(ping)是(shi)較(jiao)為(wei)合(he)理(li)的(de)市(shi)場(chang)價(jia)格(ge)，雖(sui)然(ran)不(bu)同(tong)國(guo)家(jia)的(de)企(qi)業(ye)在(zai)中(zhong)國(guo)市(shi)場(chang)上(shang)競(jing)爭(zheng)激(ji)烈(lie)，但(dan)絕(jue)不(bu)是(shi)低(di)價(jia)惡(e)性(xing)競(jing)爭(zheng)
，市(shi)場(chang)競(jing)爭(zheng)秩(zhi)序(xu)維(wei)持(chi)的(de)較(jiao)好(hao)。

從2003年開始，中國PPP進(jin)入(ru)大(da)規(gui)模(mo)推(tui)廣(guang)階(jie)段(duan)。當(dang)時(shi)我(wo)國(guo)在(zai)大(da)規(gui)模(mo)發(fa)展(zhan)汙(wu)水(shui)處(chu)理(li)，所(suo)以(yi)這(zhe)階(jie)段(duan)的(de)項(xiang)目(mu)以(yi)環(huan)保(bao)為(wei)主(zhu)。民(min)營(ying)資(zi)本(ben)在(zai)市(shi)場(chang)上(shang)摸(mo)爬(pa)滾(gun)打(da)，競(jing)爭(zheng)力(li)大(da)幅(fu)提(ti)升(sheng)，並(bing)開(kai)始(shi)與(yu)外(wai)資(zi)展(zhan)開(kai)激(ji)烈(lie)的(de)競(jing)爭(zheng)。這(zhe)一(yi)階(jie)段(duan)PPP項目的市場經濟特征非常明顯：一是破除了所有權的藩籬，外企
、民企、國企同台競爭；二是項目競標過程公開透明，競爭達到白熱化。一些資產轉讓類的項目中，資產溢價頻出的同時、服fu務wu價jia格ge卻que不bu斷duan下xia降jiang，改gai革ge帶dai來lai的de效xiao率lv提ti高gao開kai始shi顯xian現xian。這zhe一yi階jie段duan，中zhong國guo本ben土tu的de民min營ying環huan保bao企qi業ye迅xun速su成cheng長chang了le起qi來lai，這zhe類lei企qi業ye依yi靠kao專zhuan業ye的de運yun營ying能neng力li，在zai中zhong國guo的de水shui務wu環huan保bao市shi場chang上shang始shi終zhong保bao持chi了le穩wen定ding的de競jing爭zheng地di位wei。一yi些xie地di方fang國guo有you的de施shi工gong類lei企qi業ye也ye開kai始shi參can與yu這zhe類leiPPP項目
，但並沒有向運營的方向轉變。

進入2009年，PPP進(jin)入(ru)低(di)潮(chao)。中(zhong)國(guo)啟(qi)動(dong)四(si)萬(wan)億(yi)經(jing)濟(ji)刺(ci)激(ji)計(ji)劃(hua)
，充(chong)裕(yu)的(de)流(liu)動(dong)性(xing)使(shi)得(de)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)平(ping)台(tai)公(gong)司(si)和(he)施(shi)工(gong)類(lei)央(yang)企(qi)成(cheng)為(wei)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)建(jian)設(she)和(he)投(tou)融(rong)資(zi)的(de)主(zhu)角(jiao)。盡(jin)管(guan)沒(mei)有(you)政(zheng)策(ce)禁(jin)止(zhi)私(si)人(ren)資(zi)本(ben)和(he)外(wai)資(zi)的(de)進(jin)入(ru)，但(dan)由(you)於(yu)國(guo)企(qi)（特別是央企）在強大的政府資源支持下改變了PPP的規則
，項目多由央企的施工企業和地方政府直接對接。PPP的競爭性和透明性下降
，導致私人資本和外資實際上無法參與競爭，社會上出現了玻璃門、彈簧門和國進民退等說法。外資企業開始淡出中國的PPP領域，到目前隻有法國的兩家公司還在我國有業務但基本停止了在PPP領域的發展。

2013年以來
，PPP再度強勢回歸，成為中國經濟發展的一種常態模式。以央企為代表的國企借助受傳統業務減少的影響，強勢進入PPP領域。本輪PPP中，有大量由政府付費的非經營性項目，以交通、huanjingzhengzhilingyudexiangmuweizhu。zheleixiangmutouzitiliangjuda，quemeiyoujingyingdekongjian。yangqipingjieqiangdaderongzinengliyijiyudifangzhengfujiaogaodewenhuapipeinengli
，zhanjulezheleixiangmudeshichang。zaijingyingxinghezhunjingyingxinglingyu，yangqiyikaoxionghoudezijinshiliyiyemanrendeshenfenqiangshijinru。zaizhezhongqingkuangxia
，jibenjianbudaowaiqidecanjia

，minqidekongjianbuduanbeiyasuo，yixiejishushilixionghou、經營業績穩定的民營企業開始尋求通過混合所有製改革與國資嫁接

，中小民營企業受自身能力限製轉型參與PPP一直效果不佳。

二、中國PPP發展相關的經驗教訓

1.外資在華投資PPP項目的經驗和教訓

回顧外資在中國參與特許經營和PPP的曆程，可以總結出三點經驗：

一是重視製度和文化的輸出。這一點法國的經驗值得借鑒。法國谘詢公司早期在來賓B電廠和成都第六水廠項目編製的特許經營合同文本，奠定了中國PPP合he同tong的de基ji礎chu。借jie助zhu這zhe些xie合he同tong

，法fa國guo企qi業ye將jiang本ben國guo法fa律lv中zhong有you利li於yu企qi業ye海hai外wai投tou資zi的de部bu分fen吸xi收shou進jin來lai。同tong時shi又you根gen據ju中zhong國guo投tou資zi環huan境jing的de特te點dian，強qiang化hua了le有you利li於yu外wai資zi的de風feng險xian條tiao款kuan，極ji大da的de優you化hua了le本ben國guo企qi業ye海hai外wai投tou資zi的de市shi場chang環huan境jing，並bing持chi續xu的de影ying響xiang了le中zhong國guo特te許xu經jing營ying的de製zhi度du發fa展zhan進jin程cheng。這zhe也ye是shi法fa國guo企qi業ye在zai後hou來lai日ri益yi競jing爭zheng激ji烈lie的de中zhong國guo市shi場chang始shi終zhong能neng有you一yi席xi之zhi地di的de原yuan因yin之zhi一yi。

二是靠技術和運營能力而非大規模的資金投入來獲得收益。外資進入中國早期，對中國的政治環境
、shichanghuanjingshangbushuxi，gengqiangtiaoyikaozhuanyejishuheguanlijishulaihuoquhuibao
，erbushikaodaguimodezijintouru。liru
，faguoweiliyazaizhongguozaoqitouzidexiangmu，bingbushiquanbuyouweiliyafuzetouzi，zaishenzhenshuiwuxiangmuzhongshouchuangcanyuletouzi，qingdaowushuichulichangxiangmuzhongguangdacanyuletouzi，lanzhouzilaishuixiangmuzhongpinganbaoxiancanyuletouzi，weiliyahuodeleyunyinghetong。tongguozhezhongfangshi，weiliyaliyonggangganzijinhuodelechangqideyunyingquan，yikaozishendejishuheyunyingnenglihuodeleshichangderenkehelixiangdehuibao。

三san是shi本ben土tu化hua的de外wai資zi企qi業ye更geng成cheng功gong。目mu前qian，蘇su伊yi士shi是shi在zai華hua為wei數shu不bu多duo的de仍reng然ran運yun營ying良liang好hao的de外wai資zi水shui務wu企qi業ye。蘇su伊yi士shi的de成cheng功gong很hen大da程cheng度du上shang歸gui功gong於yu其qi本ben土tu化hua的de策ce略lve。蘇su伊yi士shi早zao期qi進jin入ru中zhong國guo的de時shi候hou就jiu采cai用yong了le合he資zi策ce略lve，2005年(nian)與(yu)香(xiang)港(gang)新(xin)世(shi)界(jie)集(ji)團(tuan)合(he)資(zi)成(cheng)立(li)了(le)中(zhong)法(fa)水(shui)務(wu)投(tou)資(zi)有(you)限(xian)公(gong)司(si)，作(zuo)為(wei)蘇(su)伊(yi)士(shi)環(huan)境(jing)在(zai)華(hua)水(shui)務(wu)業(ye)務(wu)的(de)開(kai)發(fa)和(he)經(jing)營(ying)平(ping)台(tai)。與(yu)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)或(huo)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)旗(qi)下(xia)的(de)企(qi)業(ye)進(jin)行(xing)合(he)資(zi)
、合作，是蘇伊士環境在中國長期采用的發展策略，也是其中國業務不斷拓展的秘訣之一。2006年中法水務與重慶水務組建合資公司，2008年(nian)蘇(su)伊(yi)士(shi)入(ru)股(gu)重(zhong)慶(qing)水(shui)務(wu)，在(zai)二(er)級(ji)市(shi)場(chang)上(shang)取(qu)得(de)了(le)豐(feng)厚(hou)的(de)回(hui)報(bao)。相(xiang)比(bi)之(zhi)下(xia)，在(zai)中(zhong)國(guo)市(shi)場(chang)上(shang)一(yi)直(zhi)以(yi)外(wai)資(zi)身(shen)份(fen)單(dan)打(da)獨(du)鬥(dou)的(de)企(qi)業(ye)
，目(mu)前(qian)已(yi)經(jing)在(zai)市(shi)場(chang)上(shang)難(nan)覓(mi)蹤(zong)影(ying)。

2.中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓

回顧中國企業從施工轉型投資的過程，我們有如下幾點發現：

一是要避免過度競爭。央企在中國PPPshichangyanjinguochengzhongshiyigebijiaoteshudejiaose，zaixiangduiruanyusuandeyueshuxia，yangqidezhuanxingwangwangyiweizheshichangdecanliesisha。zaichuantongdefangjianlingyuyewuchuxianduanyashixiajiangdexingshixia，yangqibeipoxunsuzhuandaojijianlingyu
，yikaoqiangdaderongziyoushi，yangqibuxiyijididejiagehuodehetong。zaiyangqideyingxiangxia，zhenggejichusheshijiansheshichangdehuibaolvbeidafuyadi，yixiejishuxingqiyedeshichangkongjianbeixunsujiya。zhongqichuhaidezhutirengranshiyangqi
，ruguoyangqibeifuzhengzhiyalihuoyejiyali
，jiangshigonglingyudejingzhengyanshendaotouzilingyudejingzheng，nameguoneideguodujingzhenghenkuaijiuhuizhuanbianweihaiwaideguodujingzheng
，ertouzilingyudeguodujingzhengbujinjinyiweizheshigonglirundejiangdi，haiyiweizhejuetouzinanyihuodeyufengxianduidengdehuibao。zaidangqianwoguohuilvyalizengdadebeijingxia，haiwaitouzihuibaodejiangdijiangjinyibuweijiguoneijinrongshichangdeanquan。

二是要做好風險防控。施工企業在傳統的EPC模式下通過獲取施工利潤實現快進快出，一旦轉為PPP模mo式shi就jiu要yao靠kao大da規gui模mo投tou資zi的de長chang期qi回hui報bao來lai獲huo取qu利li潤run，在zai項xiang目mu經jing營ying空kong間jian擴kuo大da的de同tong時shi
，項xiang目mu的de風feng險xian也ye會hui成cheng倍bei累lei積ji。在zai國guo內nei
，央yang企qi在zai與yu地di方fang政zheng府fu的de談tan判pan和he博bo弈yi中zhong有you一yi定ding的de底di氣qi
，能neng夠gou接jie受shou地di方fang政zheng府fu提ti出chu的de不bu完wan全quan對dui等deng合he同tong，對dui於yu價jia格ge調tiao整zheng的de不bu確que定ding性xing、地方政府換屆等風險，央企均有相當的議價能力和風險承受能力。然而
，一旦出海
，央企在東道國的身份就是純粹的“外資企業”，其在國內的天然優勢將蕩然無存。如果還以國內的慣性思維進行海外項目的商務談判
，將麵臨重大的風險。因此
，施工企業在海外向PPP模式轉變必須重新評估長期投資的風險。

三、對中企進行海外PPP投資的建議

從國家的層麵
，我們建議協助中企海外投資應重視兩件事情：

一是中國政府要重視推動東道國的PPP製度和能力的建設

，通過製度性文化的輸出配合企業海外投資。國家應充分調動相關政府部門、行業協會
、谘詢公司，通過技術援助、交流培訓、示範項目的開展，提升東道國對一帶一路政策內涵及PPP機製的理解以及其國內PPP法(fa)律(lv)製(zhi)度(du)環(huan)境(jing)的(de)完(wan)善(shan)，進(jin)而(er)提(ti)升(sheng)東(dong)道(dao)國(guo)政(zheng)府(fu)的(de)項(xiang)目(mu)組(zu)織(zhi)能(neng)力(li)和(he)履(lv)約(yue)守(shou)約(yue)能(neng)力(li)。這(zhe)是(shi)一(yi)項(xiang)艱(jian)巨(ju)的(de)任(ren)務(wu)，我(wo)們(men)輸(shu)出(chu)的(de)是(shi)過(guo)去(qu)二(er)三(san)十(shi)年(nian)積(ji)累(lei)的(de)成(cheng)果(guo)不(bu)是(shi)照(zhao)搬(ban)西(xi)方(fang)模(mo)式(shi)，因(yin)此(ci)一(yi)定(ding)要(yao)派(pai)出(chu)中(zhong)國(guo)最(zui)具(ju)經(jing)驗(yan)而(er)不(bu)是(shi)最(zui)具(ju)政(zheng)府(fu)背(bei)景(jing)的(de)谘(zi)詢(xun)公(gong)司(si)。

二是中國政府應從國家層麵協調好出海企業

，避免過度競爭。一帶一路沿線共64geguojia，erwoguojubeichuhaitiaojiandedaxingqiyezuiduoyebuhuichaoguozhegeshumu。jianyizaiguojiacengmianquedinghaogeyangqidezhongdiantouziguojiaqingdanhetouzilingyu，rangyangqizaitedingguojiahezhuanyelingyujinxingjinggengxizuohexianghupeihe。yifangmianbayigeguojia、yigeshichangzuoshuzuotou，lingyifangmianbaozhengtouzinenggouhuodehelihuibao，tongshiyejiangdiguodujingzhengdailaidejiaoyichengben。zheyigongzuozhinengyouzhengfuchumiananpai，qiyezhijianhennanxietiao。duiyuxianyoujizhiwuxiaodeqingkuang，keyitongguozhengfugoumaifuwudefangshiweituoguoneiPPP行業著名的谘詢機構提供方案參加解決。

從企業層麵
，我們建議相關企業應該重視四個方麵的工作：

一是中企參與一帶一路PPP要做好本土化的工作。PPP涉及的領域均為關係國計民生的重大基礎設施項目，PPP合同涉及的公共產品價格、服fu務wu質zhi量liang以yi及ji相xiang關guan行xing業ye的de產chan業ye布bu局ju均jun是shi影ying響xiang東dong道dao國guo重zhong大da國guo家jia利li益yi的de事shi宜yi，選xuan舉ju製zhi下xia的de執zhi政zheng者zhe在zai本ben國guo選xuan民min的de政zheng治zhi訴su求qiu和he海hai外wai投tou資zi者zhe的de商shang業ye利li益yi二er者zhe之zhi間jian發fa生sheng衝chong突tu的de時shi候hou
，很hen容rong易yi放fang棄qi商shang業ye約yue定ding。中zhong國guo企qi業ye應ying考kao慮lv積ji極ji與yu當dang地di政zheng府fu性xing企qi業ye合he作zuo
，通tong過guo本ben土tu化hua將jiang利li益yi和he風feng險xian與yu當dang地di政zheng府fu捆kun綁bang

，這zhe將jiang有you助zhu於yu實shi現xian中zhong國guo企qi業ye在zai海hai外wai長chang期qi投tou資zi利li益yi的de保bao障zhang。

二是根據海外投資的不同階段選擇好PPP的模式。我們建議，在進入東道國的前期，企業應重視工程總承包加運營（EPC+O），或者設計-建設-運營模式（DBO），即強調建設加運營而非投融資
，從而有效的進行風險控製。隨著一帶一路沿線國家PPP製度建設成形，央企與東道國政府的合作逐步成熟
，可以逐漸加大EPC+PPPdemoshi。duiyuhanyoufeijingyingxingjichusheshidexiangmu
，keyitongguowoguokaifaxingyinxingtigongdezhuquandaikuanqiaodongdangdizhengfudeyinxingdaikuanyijiqitaguojijinrongjigoudezijin，yiEPC的方式將項目施工承包給中國施工單位。對於一些小的經營性項目
，可以由企業自行投資，依靠項目的經營樹立中國企業在技術
、專業、運營方麵的聲譽，真正把我們的企業紮根到一帶一路沿海國家。在此基礎上，可以進一步擴展到大型基礎設施的BOT、BOOT等投融資、建設、運營一體化的項目
，循序漸進的實現一帶一路PPP的發展目標。

三是中企參與一帶一路PPP要轉變心態，做好風險防控。走出國門之後，央企、國企不再與東道國政府是“一家人”，其身份完全轉變為純粹的“外資企業”。在國內可控製、可轉移的政治和商務風險在國外可能變成影響項目成敗乃至企業生死的重大風險。相關企業一定要重視項目的前期論證、合同訂立過程的風險控製，同時要強化合同履行過程中的風險管控。

四是中企參與一帶一路PPP要做好相關的專業能力建設。中企出海做一帶一路PPPxuyaojinshen
，danjinshenbingbuyiweizheguozubuqian。peiheguojiacengmiandezhiduxingwenhuashuchu，qiyecengmianyeyaochongfenjiejianguoneidezhuanyenengli。jianyijiejianguojiguanli，yinruguoneiPPPzixunlingyuyouxiuzixungongsidejingyan
，pinqingzhongguodezixungongsigongtongchuhai
，shaozouwanlu。zhongguozixungongsidezuoyongbushiwanquantidaiguojizixungongsi，ershibuguojizixungongsidebuzu
，zhongdianzaituidongzhongguomoshideshuchuhezhongguojingyanjiejianfangmianfahuizuoyong。tongguoguoneizixunjigouyudangdizixunjigoudehezuo


，shixianduidongdaoguozhidudeyingxianghexiuzheng
，chongfenbaozhangwoguoqiyedehefaliyi。

綜上，中國企業參與一帶一路PPP項目應該充分借鑒外企在華投資PPP項目的經驗和教訓和中國企業從施工轉型投資的經驗和教訓
，通過國家層麵和企業層麵的雙重努力，審慎、穩健的推動一帶一路PPP模式
，真正實現中國與一帶一路沿線國家的政治互信
、經濟融合和文化包容

，實現合作共贏的戰略目標。