徐大文 傳李京

前言

隨著交通強國戰略深度落地
，對於資金需求大
、建設周期長、涉及主體多
、政策依賴強的綜合交通樞紐項目，其開發建設的資金籌措與模式創新顯得尤為重要
，而構建科學的多元化投融資體係則是破局關鍵。

大嶽谘詢深耕交通基礎設施投融資領域多年，為高速公路
、綜合客運樞紐
、公鐵水聯運
、機場

、chengshiguidaojiaotongdengzhongdajiaotongxiangmutigongletourongzizixunfuwu

，shenanzonghejiaotongxiangmudekaifaluojiyuzijinyunzuoguilv。benwenjiehegongsishicaoanli，xitongpouxizonghejiaotongshuniuxiangmuduoyuanhuatourongzi
，weixingyetigongkefuzhi、可落地的專業參考。

一、頂層政策設計

當前綜合交通樞紐項目政策法規體係完善
，精準解讀政策
、搶抓政策紅利
、實現合規落地，是投融資工作的首要前提。

《公路法》

、《鐵路法》等基礎法律為跨方式樞紐資源整合劃定法理邊界。《交通強國建設綱要》、《國家綜合立體交通網規劃綱要》等相關文件為綜合交通樞紐的發展指明了國家戰略方向。《交通運輸領域重點項目資金管理辦法》以及《國務院辦公廳關於優化完善地方政府專項債券管理機製的意見》亦為交通樞紐項目建設資金保駕護航。

二
、實踐中幾個可能的實施主體

綜合交通樞紐項目實施主體的選擇需適配政策導向、項目屬性及投融資模式
，當前已形成“政府主導
、國企操盤、社會資本參與”的多元化格局
，不同主體的權責邊界、資源稟賦及適用場景均不相同
，且呈現協同運作的趨勢。

（一）政府及事業單位主導

地方交通運輸主管部門及下屬事業單位是傳統樞紐項目的核心實施主體，主導的通常是公益性突出
、市場化運作難度大的區域性樞紐項目。該模式具備統籌跨部門資源、高效獲取政策支持及財政資金的核心優勢；但也有一定的局限性
，即過度依賴地方財政
，項目運營效率較低


，缺乏市場化激勵機製。

（二）國有企業主導

地方交通投資等相關國有企業，兼具政府背景與市場化運作能力，可通過信用融資、資zi產chan證zheng券quan化hua等deng多duo元yuan方fang式shi拓tuo寬kuan資zi金jin渠qu道dao



，有you效xiao平ping衡heng項xiang目mu公gong益yi性xing與yu經jing營ying性xing需xu求qiu。該gai模mo式shi適shi配pei大da型xing綜zong合he交jiao通tong樞shu紐niu項xiang目mu
，但dan需xu強qiang化hua市shi場chang化hua考kao核he機ji製zhi。

（三）政府和社會資本合作

對於具備一定經營性收益的樞紐項目，一般采用政府和社會資本合作新機製模式運作。該模式可實現政策資源
、資金實力與專業運營能力的優勢互補
，構建風險共擔、liyigongxiangdehezuojizhi。shehuizibentongguopeitaokaifahuoqushouyi
，youxiaojianqingzhengfucaizhengyali。qihexinzaiyumingquequanzehuafenyuliyifenpeijizhi，zaibaozhangxiangmugongyishuxingdetongshi，quebaoshehuizibenhuodehelihuibao。

三
、操作中的幾種實施方式

綜合交通樞紐項目實施方式需結合項目屬性
、資金來源及運營需求科學確定，核心分為政府直接投資
、政府和社會資本合作、市場化開發三類，不同方式在權責劃分、收益分配

、風險承擔等方麵各有側重。

（一）政府直接投資

該方式適用於純公益性樞紐項目，由政府統籌資金安排
，項目建成後移交事業單位或國有企業負責運營。偏遠地區樞紐
、縣(xian)域(yu)小(xiao)型(xing)樞(shu)紐(niu)等(deng)經(jing)營(ying)性(xing)收(shou)益(yi)薄(bo)弱(ruo)的(de)項(xiang)目(mu)可(ke)采(cai)用(yong)此(ci)方(fang)式(shi)實(shi)施(shi)。其(qi)局(ju)限(xian)在(zai)於(yu)政(zheng)府(fu)財(cai)政(zheng)壓(ya)力(li)集(ji)中(zhong)
，項(xiang)目(mu)運(yun)營(ying)階(jie)段(duan)缺(que)乏(fa)市(shi)場(chang)化(hua)激(ji)勵(li)機(ji)製(zhi)，易(yi)出(chu)現(xian)重(zhong)建(jian)設(she)
、輕運營的問題，後期維護資金需持續依賴財政投入。

（二）政府和社會資本合作

政府和社會資本合作是大型綜合交通樞紐的主流實施方式
，尤其適配兼具公益性與經營性的項目，通過“政府和社會資本合作新機製”、“股權投資+EPC”、“股權投資+EPC+O”等細分模式開展合作。政府負責明確服務標準、提供政策支持，社會資本承擔資金籌措
、項目建設及運營管理職責。運營期內通過經營性收益回收投資

，期滿後按約定移交政府。核心在於建立科學的風險分擔機製

，政策風險
、合規風險主要由政府承擔，建設風險、運營風險主要由社會資本承擔，同時設定合理的收益調整機製與退出渠道。

（三）市場化開發

該方式適用於經營性較強的樞紐項目
，由國有企業或社會資本作為核心投資主體
，自主完成資金籌措、建設
、運營全流程
，政府僅履行監管職責與政策引導義務。項目通常采用“交通+商業”


、“交通+產業”
、“交通+服務”

、“交通+旅遊”的融合模式
，通過配套商業綜合體、寫字樓、旅遊服務設施等經營性業態，提升現金流平衡能力。

（四）選擇原則

實施方式的選擇需遵循三大核心原則：一(yi)是(shi)精(jing)準(zhun)匹(pi)配(pei)項(xiang)目(mu)屬(shu)性(xing)，純(chun)公(gong)益(yi)性(xing)項(xiang)目(mu)優(you)先(xian)采(cai)用(yong)政(zheng)府(fu)直(zhi)接(jie)投(tou)資(zi)，兼(jian)具(ju)公(gong)益(yi)與(yu)經(jing)營(ying)性(xing)項(xiang)目(mu)優(you)先(xian)選(xuan)擇(ze)政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)模(mo)式(shi)，經(jing)營(ying)性(xing)強(qiang)的(de)項(xiang)目(mu)采(cai)用(yong)市(shi)場(chang)化(hua)開(kai)發(fa)
；二是平衡風險與收益，結合政府財政能力、社會資本風險承受能力合理劃分風險責任；三是適配區域發展條件
，縣域及偏遠地區項目側重政府主導保障落地
，大城市核心樞紐可強化市場化運作提升效能。

四
、多元投融資的幾種資金來源

綜合交通樞紐項目資金需求龐大

，且建設周期長
，目前已形成“財政資金引導
、市場化融資為主
、多元渠道補充”的資金籌措體係，各類資金的適配性、風險水平及成本有所差異。

（一）政府財政資金

財政資金是交通樞紐項目的基礎保障，主要包括中央財政補助
、地方財政配套及專項資金等。例如在筆者實操項目中，陝南區域除可申請交通運輸領域重點項目資金、超長期特別國債、專項債券、政策性金融工具外
，亦可申請交通口省級資金
、津陝合作資金
、蘇陝合作資金、陝南循環發展資金等。

（二）平台公司自有資金

地方國有企業的自有經營利潤
、資產轉讓收益等可以作為項目資金來源。

（三）市場化融資

除此之外
，市場化融資是樞紐項目資金籌措的核心力量，能夠有效降低政府財政依賴，優化整體資金結構，提升項目資金使用效率。

1.銀行信貸：國開行、農發行等政策性銀行可提供長期低息貸款
，精準匹配樞紐項目建設周期長的特性
；商業銀行亦可針對項目經營性部分，提供收益權質押貸款。

2.資本市場融資：具備資質的實施主體可通過發行企業債券、公司債券以及資產證券化等方式融資。

3.社會資本投入：通過政府和社會資本合作模式
、股權投資等方式引入社會資本，不僅可以補充資金缺口，更能引入專業運營管理能力，社會資本依托樞紐配套商業運營、廣告服務、停車收費等收益實現長期回報。

多元投融資結構建議：采用“財政資金引導+社會資本資金支撐+市場化融資配套”的(de)組(zu)合(he)資(zi)金(jin)模(mo)式(shi)，財(cai)政(zheng)資(zi)金(jin)聚(ju)焦(jiao)純(chun)公(gong)益(yi)部(bu)分(fen)，降(jiang)低(di)市(shi)場(chang)化(hua)融(rong)資(zi)風(feng)險(xian)。社(she)會(hui)資(zi)本(ben)重(zhong)點(dian)投(tou)入(ru)經(jing)營(ying)性(xing)部(bu)分(fen)，通(tong)過(guo)多(duo)元(yuan)經(jing)營(ying)收(shou)益(yi)覆(fu)蓋(gai)投(tou)資(zi)。市(shi)場(chang)化(hua)融(rong)資(zi)匹(pi)配(pei)項(xiang)目(mu)長(chang)期(qi)建(jian)設(she)需(xu)求(qiu)


，嚴(yan)控(kong)融(rong)資(zi)成(cheng)本(ben)
，同(tong)步(bu)積(ji)極(ji)申(shen)報(bao)政(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)，進(jin)一(yi)步(bu)優(you)化(hua)整(zheng)體(ti)投(tou)融(rong)資(zi)結(jie)構(gou)。

結語

2026年作為“十五五”規劃開局之年

，綜合交通樞紐項目迎來高質量發展的戰略機遇期
，其投融資模式也隨之迎來結構性調整
，多元化、市場化
、專業化成為核心發展趨勢。

未來，大嶽谘詢將持續聚焦交通強國戰略，緊跟智慧交通
、綠色交通發展趨勢
，不斷創新投融資工具與合作模式，進一步拓寬綜合交通樞紐項目市場化融資渠道

，推動“交通+”融合發展，提升項目收益能力
，以專業力量賦能綜合交通樞紐項目高質量發展。