淺談如何開展政府和社會資本合作項目 支出責任壓降

代喜

2014年財政部大力推行在基礎設施和公共服務領域采取PPP模式，PPP項目“爆火”。2023年多個省份開展了對PPP項目的專項審計，規範並清理不合規的項目
，PPP遭遇“寒冬”。2023年11月新機製出台
，存量PPP項目“塵埃落地”。中國的PPP項目經曆了快速擴張和深度整頓，PPP作為一種創新的政策工具，也確實為地方政府緩解了巨大的債務壓力
，從一定程度上實現了“以時間換空間”的目標。根據官方數據，存量PPP項目的投資額高達16萬億，對應的支出責任預估超出25萬億，如此龐大規模的政府付費壓力將會給各地政府帶來嚴峻的考驗。在此背景下財政部2025年出台了84號文
，首次提到了“壓降”。那麼
，如何在保障PPP各參與方利益的前提下實現壓降就成為了各地的重要課題

，筆者在本文中淺析如下：

一
、核心原則

PPP項目壓降涉及到的參與方包括社會資本、金融機構、政府方。其核心應該是以合同約定為基礎
，在保障公共服務供給不受影響的前提下
，結合地方財政承受能力
，與貸款銀行、社會資本方開展協商談判，重新確定合理融資利率和社會資本收益率
，科學製定政府支出責任壓降目標。政府方與項目貸款銀行
、社會資本方開展協商談判時，要統籌考慮相關企業、銀行在本地未來新增項目
、新增貸款和利率市場情況
，依法合規、平等協商
，妥善籌措落實資金，防止公共服務供給斷檔
，切實保障各方合法權益。

二、摸底排查

由於之前PPP項目的火爆
，各地新增項目較多

，PPP存量項目梳理就成為了壓降工作的第一步。各地政府掌握了自己的PPP“家底”，梳理形成了PPP存量項目台賬
，就可以很好的為地方領導決策提供強有力的支撐。壓降的核心為降低政府付費，則政府的重點應該放在如何“算賬”，摸底排查應該包括項目投資金額
、項目類型（新建/存量）、合作期限

、付費模式（政府付費/可行性缺口補助/使用者付費）、年度支出責任金額
、社會資本的回報情況、金融機構的融資利率等基本情況。

三、分類施策

（一）已運營項目

一yi是shi降jiang低di項xiang目mu融rong資zi成cheng本ben。政zheng府fu方fang應ying組zu織zhi項xiang目mu公gong司si及ji有you關guan部bu門men
，結jie合he財cai政zheng收shou支zhi狀zhuang況kuang和he項xiang目mu實shi際ji情qing況kuang，統tong籌chou整zheng合he各ge類lei資zi源yuan，與yu金jin融rong機ji構gou進jin行xing降jiang低di貸dai款kuan利li率lv談tan判pan，調tiao整zheng還hai款kuan計ji劃hua、降低利率
、展期、jianlililvfudongjizhi，heliyouhuarongzijiegou，jiangdixiangmurongzichengben。ershijiangdixiangmuyunyingchengbenhezibenjintouzishouyi。difangzhengfukeyitongchouxianyouziyuanyushehuizibenfangjinxingxieshangtanpan
，mingquexiajiangmubiao，gulishehuizibencaiquchuangxinyunying、引進先進技術、改善管理手段
、拓寬項目收入等方式，最大程度降低政府支出責任。

（二）在建項目

一yi是shi壓ya降jiang在zai建jian項xiang目mu投tou資zi規gui模mo。地di方fang政zheng府fu根gen據ju可ke用yong財cai力li情qing況kuang對dui所suo有you在zai建jian項xiang目mu重zhong新xin開kai展zhan財cai政zheng承cheng受shou能neng力li論lun證zheng
，對dui投tou資zi規gui模mo超chao過guo財cai政zheng承cheng受shou能neng力li的de項xiang目mu，在zai不bu影ying響xiang公gong共gong服fu務wu供gong給gei質zhi量liang效xiao率lv的de前qian提ti下xia，視shi情qing況kuang優you化hua項xiang目mu建jian設she方fang案an、壓縮投資規模。二是地方政府根據地區發展需要按照輕重緩急合理排序，優先開展具有一定收益的項目。三是多渠道壓降在建項目融資、運營成本。參照已運營項目模式，開展降低融資、運營成本工作。同時按照國家政策，地方政府還可以申請專項債券進行項目建設，這樣可以極大的降低項目實施成本。

（三）不再實施項目

在(zai)實(shi)施(shi)過(guo)程(cheng)中(zhong)，很(hen)多(duo)項(xiang)目(mu)已(yi)經(jing)無(wu)法(fa)繼(ji)續(xu)合(he)作(zuo)推(tui)進(jin)，但(dan)是(shi)按(an)照(zhao)合(he)同(tong)約(yue)定(ding)對(dui)於(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)有(you)投(tou)入(ru)的(de)項(xiang)目(mu)要(yao)給(gei)予(yu)一(yi)定(ding)的(de)終(zhong)止(zhi)補(bu)償(chang)。此(ci)類(lei)項(xiang)目(mu)政(zheng)府(fu)方(fang)一(yi)是(shi)要(yao)按(an)規(gui)定(ding)流(liu)程(cheng)開(kai)展(zhan)評(ping)估(gu)，並(bing)參(can)照(zhao)評(ping)估(gu)結(jie)果(guo)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)和(he)貸(dai)款(kuan)銀(yin)行(xing)開(kai)展(zhan)協(xie)商(shang)


，製(zhi)定(ding)清(qing)算(suan)方(fang)案(an)
，明(ming)確(que)清(qing)算(suan)資(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)和(he)支(zhi)付(fu)計(ji)劃(hua)。二(er)是(shi)對(dui)存(cun)在(zai)拖(tuo)欠(qian)政(zheng)府(fu)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)的(de)項(xiang)目(mu)，應(ying)與(yu)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)製(zhi)定(ding)償(chang)還(hai)計(ji)劃(hua)，明(ming)確(que)償(chang)還(hai)資(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)和(he)償(chang)還(hai)時(shi)間(jian)，並(bing)積(ji)極(ji)爭(zheng)取(qu)壓(ya)降(jiang)拖(tuo)欠(qian)政(zheng)府(fu)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)。鼓(gu)勵(li)依(yi)法(fa)合(he)規(gui)通(tong)過(guo)“砸鍋賣鐵”“以資抵債”等多元化方式化解政府拖欠支出責任，切實減輕財政支出壓力。

四
、組織實施

PPP項目支出責任的壓降
，通過提升項目自身的運營效率
、優化財務結構、強化績效掛鉤，可最終實現公共服務提質增效與財政支出可持續的雙贏，這是一項需要政府、社會資本
、金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)等(deng)多(duo)方(fang)協(xie)同(tong)的(de)係(xi)統(tong)工(gong)程(cheng)。所(suo)有(you)壓(ya)降(jiang)措(cuo)施(shi)必(bi)須(xu)建(jian)立(li)在(zai)規(gui)範(fan)運(yun)作(zuo)的(de)基(ji)礎(chu)之(zhi)上(shang)，所(suo)有(you)壓(ya)降(jiang)的(de)成(cheng)果(guo)也(ye)要(yao)落(luo)到(dao)紙(zhi)麵(mian)上(shang)
，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)與(yu)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)最(zui)終(zhong)要(yao)簽(qian)署(shu)與(yu)壓(ya)降(jiang)相(xiang)關(guan)的(de)補(bu)充(chong)協(xie)議(yi)
，補(bu)充(chong)協(xie)議(yi)盡(jin)量(liang)要(yao)明(ming)確(que)未(wei)來(lai)年(nian)度(du)的(de)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)計(ji)劃(hua)及(ji)其(qi)他(ta)相(xiang)關(guan)的(de)邊(bian)界(jie)條(tiao)件(jian)。補(bu)充(chong)協(xie)議(yi)作(zuo)為(wei)PPP項目協議體係的重要組成部分，涉及到“知前明後”，由於PPP項目涉及到工程、財務、法律、商(shang)務(wu)等(deng)多(duo)個(ge)領(ling)域(yu)，專(zhuan)業(ye)且(qie)複(fu)雜(za)
，如(ru)果(guo)聘(pin)請(qing)專(zhuan)業(ye)的(de)第(di)三(san)方(fang)谘(zi)詢(xun)機(ji)構(gou)協(xie)助(zhu)壓(ya)降(jiang)工(gong)作(zuo)，將(jiang)有(you)助(zhu)於(yu)保(bao)障(zhang)項(xiang)目(mu)的(de)長(chang)期(qi)穩(wen)定(ding)運(yun)營(ying)，保(bao)持(chi)項(xiang)目(mu)始(shi)終(zhong)規(gui)範(fan)。