以績效評價為管理手段 規範PPP存量項目建設運營

馬莉 王瀟

近期，國務院辦公廳轉發財政部《關於規範政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（國辦函〔2025〕84號），為PPP存量項目規範管理明確了方向。文件強調“嚴(yan)格(ge)開(kai)展(zhan)績(ji)效(xiao)監(jian)控(kong)和(he)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)，加(jia)強(qiang)結(jie)果(guo)應(ying)用(yong)並(bing)與(yu)政(zheng)府(fu)付(fu)費(fei)掛(gua)鉤(gou)，結(jie)合(he)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)情(qing)況(kuang)適(shi)時(shi)開(kai)展(zhan)中(zhong)期(qi)評(ping)估(gu)，激(ji)勵(li)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)提(ti)升(sheng)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)供(gong)給(gei)質(zhi)量(liang)和(he)效(xiao)率(lv)”。

PPP項目績效評價
，實踐根源源於財政支出監督管理及政府投資項目評估管理
，部分政策亦稱為績效考核、績效監測。與財政全麵預算績效管理相比
，因涵蓋項目建設運營，其在指標體係、評價對象及結果應用等方麵更具複雜性
，且兼具化解爭議、支撐按效付費、強化監督指導等功能，是規範PPP存量項目建設運營、破解遺留問題的關鍵抓手與核心管理手段。

一

、PPP存量項目為何亟需績效評價

（一）績效評價是規範項目合同履約

、高效解決合同爭議的有力手段

PPP項目全生命周期長
，政策迭代
、人員變動等因素加大履約難度。部分項目合同存在條款約定模糊、風險應對機製固化、績效管理約定不明、爭議解決路徑缺失等問題，亟需以績效評價為抓手，構建適配性管理機製與公平協商對話平台

，明晰權責邊界
、暢通溝通渠道，高效化解履約分歧。

1
、通過績效評價將合同目標“翻譯”為績效指標

PPPxiangmuhetonghangaishubaixiangtiaokuan，jinkaohetongbiaoshunanyipinggulvyuechengxiao，jiazhigexingyebutongdeguanliyaoqiu，tongguojixiaopingjiakejianghongguandingxingdehetongtiaokuanheguanlimubiao，zhuanhuaweikelianghuadezhibiaotixi，qingxijiedingzhengqishuangfangzerenbianjieyuzhixingbiaozhun
，shixianhetongmubiaoyujixiaozhibiaodeouhe

，tuidonglvyueluodi。

2、通過績效評價搭建協商平台，高效解決爭議

績效評價可從五個方麵促成合同爭議解決。一是統一協商基準，通過標準化、可量化指標體係，將合同目標轉化為各方明確共識，消除履約模糊地帶
，減少主觀分歧；二是聚焦核心矛盾，圍繞指標結果、核驗結論等，精準梳理爭議事項，避免分歧泛化
；三是提供客觀依據，以績效評價結果為依據
，讓爭議解決基於客觀數據而非主觀主張；四是規範溝通機製
，通過指標優化、結果反饋等環節，固化協商流程，避免無序溝通；五是前置預判分歧，借助常態化績效監控
，提前預判履約偏差，推動政企提前溝通。

（二）績效評價是項目財政支出的重要依據

績效評價作為PPP項目財政預算管理的支撐機製
，在落實按效付費、規範資金使用等方麵發揮關鍵作用。

1
、通過績效評價確定項目預算支出金額

以合同約定績效指標為基準
，結合實際產出、服(fu)務(wu)質(zhi)量(liang)等(deng)開(kai)展(zhan)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)
，按(an)評(ping)價(jia)等(deng)級(ji)對(dui)應(ying)的(de)付(fu)費(fei)係(xi)數(shu)核(he)定(ding)預(yu)算(suan)金(jin)額(e)。若(ruo)發(fa)現(xian)成(cheng)本(ben)不(bu)合(he)理(li)或(huo)產(chan)出(chu)不(bu)達(da)標(biao)，則(ze)啟(qi)動(dong)預(yu)算(suan)調(tiao)整(zheng)並(bing)核(he)減(jian)金(jin)額(e)，確(que)保(bao)預(yu)算(suan)與(yu)績(ji)效(xiao)目(mu)標(biao)精(jing)準(zhun)匹(pi)配(pei)。

2
、通過績效評價提高資金使用合規性

通過常態化績效監控與評價，將政府出資、上級補助等資金的撥付流程
、專款專用執行情況
、階段產出等納入績效指標體係，重點監控是否存在超預算支出、資金挪用等現象
，保障公共資金合規性。

（三）績效評價是提升公共服務質量

、推動降本增效的激勵機製

1、通過績效評價推動公共服務質量持續改進

依托“績效與付費掛鉤”“績效與信用評價聯動”等deng約yue束shu機ji製zhi，激ji發fa社she會hui資zi本ben提ti升sheng公gong共gong服fu務wu質zhi量liang的de內nei生sheng動dong力li，並bing以yi績ji效xiao指zhi標biao體ti係xi為wei支zhi撐cheng，精jing準zhun識shi別bie服fu務wu供gong給gei短duan板ban與yu運yun營ying薄bo弱ruo環huan節jie，強qiang化hua過guo程cheng監jian督du，倒dao逼bi政zheng企qi責ze任ren主zhu體ti及ji時shi糾jiu偏pian，確que保bao公gong共gong服fu務wu契qi合he合he同tong約yue定ding與yu公gong眾zhong需xu求qiu。

2
、通過績效評價驅動項目降本增效

一是將成本效益、運營水平、質量管控等指標納入績效體係，設定量化標準，建立“增效有獎、超支扣減”的付費機製，強化對成本管控與服務效能的雙約束
，引導社會資本聚焦運營效益提升，破解“重建設輕運營”難題
；二是依托動態評價
，及時識別項目建設冗餘、運營浪費等問題

，督促政企雙方優化運營、降低成本；三是以績效評價為激勵，推動政企雙方創新運營模式、引入先進技術，提升項目產出質量與效率。

二
、如何以績效評價為切入點規範PPP存量項目

聚焦存量項目普遍存在的推進滯緩
、運營低效
、調價機製失靈等痛點，以績效評價為核心抓手，從“風險排查、爭議化解、調整優化”三維度協同發力，全麵診斷項目健康狀況，為項目分類處置、精準施策提供支撐。

（一）依托績效評價開展項目履約管理

針對正常履約類項目，以績效評價為抓手
，強化建設及運營期履約管控與績效管理，精準排查潛在合同風險，客觀評價項目產出質量、管理目標達成度及實施成效。

此類項目堅守“依法履約、按效付費”的原則

，重點推進三方麵工作：一是摒棄“簡單達標式”考核，結合行業管理目標、合同約定及履約動態，構建契合項目特點、合規科學且實操性強的指標體係，細化績效付費標準，規範付費管理
；二是以績效評價失分項、缺陷項為切入點，識別建設運營異常情況，開展重點問題分析論證，補齊履約短板；三是建立落實“評價-整改-複核”閉環機製，對失分項製定整改清單，明確責任主體與整改時限。最終通過優化管理機製、細化合同條款，進一步明晰權責邊界，實現付費與公共服務供給匹配，保障項目穩健運行。

（二）依托績效評價開展合同爭議梳理與解決

針對合同分歧、權責履約不到位、建設運營內容調整等引發進度受阻

、付費不足乃至推進困難的項目，以績效評價為支撐
，聚焦績效評價不合格項、異議結論等爭議觸發點
，反向追溯至關聯合同條款與履約環節，剖析合同履約瑕疵、執行條件缺失等潛在誘因。結合條款溯源，梳理合同執行內外部環境
、各方履約能力等動因，找準爭議核心，分層施策、差異化合規處置。

針對合同歧義、執行分歧。結合合同的真實意思表達與行業慣例
，解讀歧義條款，厘清權責邊界，明確執行標準。協商無果時，可引入谘詢機構協助
、專家評議等協調機製。

zhenduixiangmutuijinzhihuan。yijuxiangmubutongjieduanfenbieshedingkelianghuadejixiaozhibiao，yuzhengqishuangfanghetonglvyueguagou，mingquezhengqizerenqingdan，jianligenzongpinggujizhi，duizhihouxiangmuqidongjixiaoyujing，tongguojixiaozhenggaidaobiwentibaxiangjiejue。

針對履約條件變更。若涉及政策法規、服務標準、投融資條件變動等情形
，則啟動再談判，重新開展財務測算
、方案優化及決策論證，政企協商優化合作期限、收益指標等要素，以補充協議固化約定。

針對履約能力不足
、融資未落實等。開展爭議事項合規性審查與風險評估，通過調整合作邊界
、增信支持、股權轉讓、提前終止、協商補償合理損失等方式處置，製定項目終止接續方案，防範次生風險。

（三）依托績效評價開展項目調價與降本增效

針對合同調價機製缺失
、成本機製不透明、成本調整邊界模糊等問題
，按“績效評價-成本複核-優化調整”流程
，閉環落地合同調價工作。

績ji效xiao評ping價jia對dui照zhao
，錨mao定ding調tiao價jia前qian提ti。以yi績ji效xiao評ping價jia結jie果guo對dui照zhao合he同tong約yue定ding
，判pan定ding履lv約yue成cheng效xiao及ji公gong共gong服fu務wu產chan出chu達da標biao情qing況kuang，確que保bao調tiao價jia與yu合he格ge服fu務wu供gong給gei掛gua鉤gou，築zhu牢lao合he規gui調tiao價jia基ji礎chu。

合規成本複核，固化調價基準。以曆史績效數據為基礎，依托財政評審
、審計、成本監審等手段，核驗成本真實性、評估運營效率、追溯不合理支出，固化合規成本基線
，明確調價測算依據。

厘清調整邊界，規範調價規則。依據合同約定及行業特征，界定政策調整、運營優化等不同成因的調價權限與成本責任邊界
，結合績效評價數據，量化調價幅度，規範調價觸發條件，建立“績效量化+成本匹配”聯動調價模型

，確保服務價格與服務質量匹配。

三、實踐案例淺析

（一）績效評價開展背景

某市高速公路PPP項目於2020年簽署合同，總投資約62億元
，建設期3年，由政府出資人代表與社會資本方合資組建項目公司作為法人實施
，政府出資用於項目征拆。2023年末項目基本完工，項目公司申請通車試運營。

依據建設期績效監控成果，項目實施機構經梳理發現
，項目在資本金到位與使用、專項工程驗收、運營單位管理銜接

、投(tou)資(zi)變(bian)更(geng)風(feng)險(xian)分(fen)擔(dan)等(deng)方(fang)麵(mian)仍(reng)存(cun)在(zai)爭(zheng)議(yi)事(shi)項(xiang)。為(wei)客(ke)觀(guan)評(ping)估(gu)建(jian)設(she)期(qi)履(lv)約(yue)情(qing)況(kuang)對(dui)項(xiang)目(mu)轉(zhuan)入(ru)試(shi)運(yun)營(ying)的(de)影(ying)響(xiang)，實(shi)施(shi)機(ji)構(gou)通(tong)過(guo)公(gong)開(kai)程(cheng)序(xu)委(wei)托(tuo)第(di)三(san)方(fang)谘(zi)詢(xun)機(ji)構(gou)，協(xie)助(zhu)開(kai)展(zhan)建(jian)設(she)期(qi)績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)。

（二）績效評價過程簡述

績效評價工作分三階段有序推進：

1、評價準備階段

梳理項目合同條款及政策規範
，遵循“合同錨定
、目標分解、量化可測”原則，對合同約定的績效指標體係進行優化，構建包括3項一級指標
、22項二級指標
、38項三級指標的指標體係
，細化指標權重

、數據來源及評判標準，製定評價工作方案。

2、項目調查及評價階段

組建“政府部門+行業專家+第三方機構”聯合評價小組，通過資料查閱、現場勘查、問卷調查等方式歸集項目指標數據與履約記錄，對照指標體係評分並核驗爭議要點，確保結果客觀公正。

3

、結果應用階段

結合評價結果，回溯剖析指標失分項、合同爭議項及執行缺陷項，形成績效評價報告，針對運營管理銜接、設施驗收投用等履約問題提出處置意見
，助力政企磋商解決。

（三）績效評價實施效果

1、規範項目管理流程

以階段績效評價為抓手強化履約管控，聚焦項目進度、質量
、安全、環保等合同目標，排查38項績效指標的失分項並追溯根源，明確項目資本金到位與使用、環保水保驗收、安全生產管理、檔案標準化建設等整改任務，壓實項目公司整改責任，並跟蹤複核。2023年末
，該項目路基路麵、橋涵隧道等工程順利通過交工驗收。

2、提升項目履約透明度

聚焦績效評價鎖定的專項工程驗收

、資本金出資、運營單位管理銜接、投資變更風險分擔等履約堵點，項目實施機構聯合第三方谘詢機構
、專業律所
，通過合同精細解讀
、專題論證
、專班常態化會商的協同機製，厘清責任主體與履約邊界。對資本金出資、投資變更風險分擔
、運營單位管理銜接等爭議達成處置共識
，專項工程驗收順利辦結
，項目履約監管效能顯著提升。

3、構建長效監管機製

一是強化財政預算聯動，以實際征拆進度為依據，評估政府資金使用成效，優化出資安排；二是深化動態績效管理，結合中省行業管理要求，製定印發了項目監管辦法，開展常態化績效監控；三是健全跨部門協同監督，建立財政
、交管、路政、水利等部門綜合反饋整改機製，持續提升公共服務質量。

該項目以建設期績效評價為抓手
，在履約管理中取得階段性成效，有效化解合同分歧，推動項目管理模式從“事後整改”向“事前預防、事中動態管控”升級
，為同類存量項目提供了可複製的實踐經驗。