破解國有低效用地困局：某地國有農用地盤活的實踐與思考

劉未未

前言：從增量擴張到存量提質的戰略躍遷

當dang前qian

，我wo國guo土tu地di資zi源yuan管guan理li正zheng經jing曆li一yi場chang深shen刻ke變bian革ge，核he心xin正zheng在zai從cong依yi賴lai新xin增zeng建jian設she用yong地di的de增zeng量liang擴kuo張zhang
，全quan麵mian轉zhuan向xiang挖wa掘jue存cun量liang土tu地di潛qian力li的de存cun量liang盤pan活huo。在zai堅jian決jue守shou住zhu耕geng地di紅hong線xian、保障糧食安全的根本前提下，推動高質量發展的新引擎
，正藏在喚醒
、yonghuozhexiechenshuizichandezhihuili。qizhong，daliangquanshuqingxidanxiaoyibuzhangdeguoyounongyongdi，zhengcongguoqudechenmoziyuanzhuanbianweibeishouzhumudeqianligu。ruhexitongxingpojiedixiaokunju，shiqichengweixiangcunzhenxingyunongyexiandaihuajinchengzhongdehuoliyuanquan，yichengweiyixiangjinpoerzhongyaodeshidaiketi。

一、明晰對象：何為國有低效農用地？

國有低效農用地，特指所有權歸國家所有
，卻因利用效率、經濟產出或集約管理程度顯著低於社會平均水平或土地自身潛力
，而未能充分發揮價值的農業用地。其表現形式多樣：或因農田水利、道路交通等基礎設施老化失修，耕作技術滯後
，導致產能長期低迷；或因經營模式陳舊
、與市場需求脫節，經濟效益微薄

；甚至部分土地長期閑置、拋荒
，價值徹底湮沒。

bizhezengtiaoyandemounongyexianqu，qingkuangpojudaibiaoxing。dangdizhengfuzaonianyinchengshifazhanyuqi，duibufennongcunjitinongyongdijinxingletongyishouchu。congshouxushangkan，tudiyiwanchengliuzhuan，buchangfeiyongyeyifafangzhicunjiti
，danshizhishang，zhexietudirengyouyuancunminyichuantongfangshigengzuo。suizhefazhanxingshibianhua，zhengfuduanqineibingwubiangengtudixingzhidejihua。yushi
，zhexietudichengledifangzhengfude“尷尬資產”：既已投入資本，賬麵上屬於國有資產，卻未能實現高效利用與價值提升，導致資源與資本雙重沉澱、浪費。這正是國有低效農用地亟待盤活的現實背景。

二、政策東風：頂層設計為盤活實踐撐腰鼓勁

近些年，國家層麵高瞻遠矚，密集出台一係列指引性文件，為低效用地盤活提供了堅實政策支撐與明確行動指引。

例如

，自然資源部發布的《關於開展低效建設用地再開發試點工作的意見》雖聚焦建設用地
，但其嚴控總量

、盤活存量的核心精神已滲透至各類土地管理場景。農業農村部等多部門發布的《關於加強現代農事綜合服務中心建設的指導意見》中提出

，鼓勵農村集體經濟組織盤活利用各類空閑、廢棄、低效利用的設施農業用地和存量集體建設用地

，以及老舊廠房、倉庫等閑置資源
；社會投資主體等按市場化、法治化原則投入資金參與建設。國務院《關於全國部分地區要素市場化配置 綜合改革試點實施方案的批複》提到，推動以市場化方式盤活低效建設用地和閑置耕地
，探索解決規劃調整、土地供應
、收益分配等方麵問題。

這些政策的核心導向十分清晰：在堅守農地農用底線
、堅決防止非農化的前提下
，積極鼓勵通過技術創新、模式創新和製度創新，多元化、高(gao)效(xiao)化(hua)挖(wa)掘(jue)存(cun)量(liang)土(tu)地(di)價(jia)值(zhi)。政(zheng)策(ce)環(huan)境(jing)已(yi)從(cong)允(yun)許(xu)探(tan)索(suo)怎(zen)麼(me)做(zuo)轉(zhuan)變(bian)為(wei)支(zhi)持(chi)如(ru)何(he)做(zuo)好(hao)，其(qi)深(shen)層(ceng)要(yao)求(qiu)是(shi)將(jiang)存(cun)量(liang)包(bao)袱(fu)轉(zhuan)化(hua)為(wei)高(gao)質(zhi)量(liang)增(zeng)量(liang)，實(shi)現(xian)生(sheng)態(tai)效(xiao)益(yi)
、經濟效益與社會效益的統一。

三、破局之道：實現成功盤活的三大關鍵支柱

盤活低效用地，絕非簡單推倒重來或換種作物，而是一項需係統思維
、精準施策的複雜工程。結合實踐經驗，我們認為成功盤活需築牢三大核心支柱。

1. 精準定位：植根區域經濟土壤，實現差異化競爭

盤活成功的首要前提，在於項目定位與所在區域經濟基礎
、產業結構及市場需求的深度契合。盲目模仿、同質化競爭隻會讓項目墜入紅海陷阱。因此
，必須開展深入的前期市場調研與區域診斷：xiangmufushefanweinei
，chanyejiegouyouhetedian
？xiaofeinengliyupianhaoruhe
？shichangjingzhenggejushizenyangde？shiquefaanquangaopinzhideshengxiannongchanpinzhigongqudao，haishiqueshaojubeishenjiagongnenglidebiaozhunhuayuanliaojidi？huoshidoushiquanzhoubianduijinjiaotianyuanxiuxian、親子研學、康養度假等體驗式消費存在巨大需求缺口？

精準定位的關鍵，在於將當地資源稟賦（如氣候、土壤、區位）與地緣條件（如勞動力成本、物流便利性
、產業配套）轉化為獨特的比較優勢，並據此構建難以複製的競爭護城河。

以京津冀地區某縣的低效農用地盤活項目為例。深度調研發現，周邊北京、tianjindenghexinchengshijuminduichenjinshitianyuanshenghuotiyanxuqiuwangsheng，danshichanggonggeiyaomeshiquefaqingganlianjieyutiyanshuxingdedazongnongchanpin，yaomeshitongzhihuayanzhongdedanyicaizhaihuodong。jiyuci，xiangmuzuizhongdingweiyu“都市微度假田園綜合體”：一方麵
，依托土壤改良與設施農業技術，規模化種植高附加值有機蔬菜


、特色漿果
，直供城市高端社區與精品商超，構建從田間到餐桌的短鏈供應鏈
；另一方麵
，利用農用地開闊生態空間

，設計迷你農場認領、節氣農事體驗、自然教育課程等業態

，精準服務1.5小時車程內的家庭客群，滿足企事業團建需求，成功填補近郊輕奢型田園文旅市場空白。

2. 價值躍升：科技賦能與品牌認證雙輪驅動

盤pan活huo的de終zhong極ji目mu標biao，是shi實shi現xian土tu地di資zi產chan價jia值zhi倍bei增zeng。這zhe要yao求qiu我wo們men必bi須xu跳tiao出chu傳chuan統tong農nong業ye思si維wei窠ke臼jiu
，以yi科ke技ji硬ying實shi力li與yu品pin牌pai軟ruan實shi力li為wei雙shuang輪lun驅qu動dong

，打da破po低di附fu加jia值zhi循xun環huan。

在硬實力層麵
，大力發展設施農業、智慧農業是提升產出效率與生產可控性的核心關鍵。例如，建設智能玻璃溫室、植物工廠等設施
，可實現農業生產周年化、標準化、精細化，單位麵積產出與產值可達傳統模式數倍乃至數十倍，同時實現水肥資源集約節約利用。結合物聯網、大數據、人工智能等技術實現精準化種植與管理，還可進一步優化投入品使用，保障農產品品質穩定與優異。

在軟實力層麵，積極獲取綠色食品
、有機農產品、GAP（良好農業規範）等deng權quan威wei認ren證zheng，贏ying得de消xiao費fei者zhe信xin任ren，取qu得de叩kou開kai高gao端duan市shi場chang的de通tong行xing證zheng。在zai此ci基ji礎chu上shang，著zhe力li打da造zao具ju有you獨du特te內nei涵han與yu高gao識shi別bie度du的de區qu域yu公gong用yong品pin牌pai或huo企qi業ye品pin牌pai，講jiang好hao土tu地di與yu產chan品pin的de故gu事shi，可ke顯xian著zhu提ti升sheng產chan品pin溢yi價jia能neng力li。更geng重zhong要yao的de是shi，要yao推tui動dong產chan業ye鏈lian從cong賣mai原yuan料liao向xiang賣mai產chan品pin、賣服務、賣體驗延伸
，發展農產品加工、中央廚房、預製菜
、鄉村旅遊等二、三產業
，實現“接二連三”融合發展。如此，低效農用地才能從單一生產要素，轉變為區域經濟活力節點。

3. 金融血脈：以可融資性為核心的經濟評價革新

傳統政府投資項目可行性研究
，往往側重於“可批性”——即論證項目符合政策導向
、具備社會效益，以期獲得財政資金或政策性支持，經濟分析易流於形式。而市場化盤活的邏輯截然不同
，其評價核心必須轉向“可融資性”。這意味著，整個盤活方案應被打造成具備完整商業邏輯、能經受市場檢驗的投資項目。

項目必須具備強大自身造血能力，實現投資與收益自我平衡。這需要對從土地整治、基礎設施投入到長期運營維護的全生命周期成本進行精細測算；同時，還需基於紮實市場調研數據，對未來經營性現金流做出合理可信預測。最終，方案要能回答一個關鍵問題：它是否具備足夠吸引力
，能說服商業銀行提供貸款，或吸引社會資本參與投資合作？

仍以前述京津冀某縣項目為例，我們與地方農業銀行等金融機構進行多輪深入溝通，從項目市場前景、同業態競爭分析到融資結構設計、還款保障措施等，反複打磨方案，甚至調整部分子項目業態選擇，直至形成邏輯嚴密、數據紮實
、風險可控的商業計劃書
，最終獲得金融機構認可。唯有成功跨過“可融資性”這道門檻，項目才能真正落地，實現從“盤活”到“活好”的可持續良性循環。

結語：邁向活力迸發的全麵革新

國有低效農用地的市場化盤活，是一場深刻的係統性變革。它超越簡單土地物理形態改變，是一場涵蓋發展理念
、商業模式、技ji術shu應ying用yong與yu金jin融rong工gong具ju的de全quan麵mian升sheng級ji。這zhe條tiao路lu徑jing，以yi具ju備bei可ke融rong資zi性xing的de商shang業ye設she計ji為wei堅jian實shi起qi點dian，以yi契qi合he區qu域yu經jing濟ji的de精jing準zhun定ding位wei為wei導dao航hang羅luo盤pan，最zui終zhong通tong過guo科ke技ji創chuang新xin與yu品pin牌pai建jian設she實shi現xian價jia值zhi爆bao發fa式shi增zeng長chang。

當(dang)一(yi)片(pian)片(pian)沉(chen)睡(shui)土(tu)地(di)被(bei)成(cheng)功(gong)喚(huan)醒(xing)
，高(gao)效(xiao)彙(hui)入(ru)現(xian)代(dai)經(jing)濟(ji)循(xun)環(huan)，其(qi)意(yi)義(yi)遠(yuan)不(bu)止(zhi)賬(zhang)麵(mian)上(shang)的(de)經(jing)濟(ji)增(zeng)長(chang)數(shu)字(zi)。它(ta)將(jiang)成(cheng)為(wei)鄉(xiang)村(cun)產(chan)業(ye)振(zhen)興(xing)的(de)堅(jian)實(shi)基(ji)底(di)，繪(hui)就(jiu)綠(lv)色(se)生(sheng)態(tai)發(fa)展(zhan)的(de)生(sheng)動(dong)樣(yang)板(ban)，書(shu)寫(xie)國(guo)有(you)資(zi)本(ben)效(xiao)能(neng)提(ti)升(sheng)的(de)精(jing)彩(cai)篇(pian)章(zhang)。突(tu)圍(wei)低(di)效(xiao)困(kun)局(ju)
，其(qi)終(zhong)極(ji)願(yuan)景(jing)
，正(zheng)是(shi)讓(rang)每(mei)一(yi)寸(cun)土(tu)地(di)都(dou)物(wu)盡(jin)其(qi)用(yong)
，在(zai)新(xin)時(shi)代(dai)征(zheng)程(cheng)中(zhong)煥(huan)發(fa)出(chu)蓬(peng)勃(bo)生(sheng)機(ji)與(yu)無(wu)限(xian)活(huo)力(li)。