供熱基礎設施配套費：破解集中供熱特許經營項目困境的 核心工具與實施路徑

李冰 章利東

在當前公共服務市場化改革與嚴控地方政府債務的背景下，集中供熱領域的市場化項目普遍推行“使用者付費、自負盈虧”的特許經營模式。然而
，該模式在實踐中麵臨嚴峻挑戰：項目前期投資規模大、熱價調整滯後
、係統整合成本高，在“零財政補助”zhengcegangxingyueshuxia
，duoshuxiangmuxianrucaiwubukechixukunjing。pojiezheyinanti
，jixuxunzhaojifuhezhengceyaoqiu，younengyouxiaomibuxiangmushouyiquekoudeshichanghuagongju。gongrejichusheshipeitaofei（以下簡稱“配套費”）正是以此為背景凸顯其關鍵作用。本文係統闡述配套費的政策合規性、核心功能與實施路徑，論證其作為重要政策工具在保障特許經營項目健康運行中的重要作用。

一
、 配套費使用的政策合規性

供熱基礎設施配套費不屬於一般行政事業性收費，而是依據《政府性基金管理暫行辦法》設立的政府性基金，具有“受益者付費”和“專款專用”的典型特征。通常由新增建築的建設單位在報建時繳納，收入全額納入地方財政預算，實行“收支兩條線”管理，專項用於規劃紅線外至用戶入戶端口之間的供熱管道、換熱站等配套設施建設。這一製度安排，使其可以在政策框架內帶來合規、穩定
、定向的現金流，成為了連接城市發展增量與供熱基礎設施投資的天然橋梁。

二、 集中供熱特許經營項目的現實困境與政策約束

《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》明確要求PPP項目“聚焦使用者付費”，且“項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本”。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（2024修訂）》進一步強調“不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率等方式使用財政資金彌補成本”。在此政策約束下，集中供熱特許經營項目普遍麵臨以下困境：

1.前期投資回收壓力大，現金流長期失衡：項(xiang)目(mu)核(he)心(xin)設(she)施(shi)投(tou)資(zi)巨(ju)大(da)
，而(er)依(yi)賴(lai)政(zheng)府(fu)定(ding)價(jia)的(de)采(cai)暖(nuan)費(fei)收(shou)入(ru)在(zai)運(yun)營(ying)初(chu)期(qi)因(yin)用(yong)戶(hu)發(fa)展(zhan)緩(huan)慢(man)而(er)嚴(yan)重(zhong)不(bu)足(zu)
，難(nan)以(yi)覆(fu)蓋(gai)運(yun)營(ying)成(cheng)本(ben)，導(dao)致(zhi)現(xian)金(jin)流(liu)持(chi)續(xu)承(cheng)壓(ya)。

2.運營期收益穩定性差
，抗風險能力弱：主要運營成本（如燃煤、燃氣）完全市場化波動，而熱價調整程序複雜、周期長，形成“成本上升快、熱價調整慢”的收益擠壓效應，項目收益波動劇烈。

3.項目可融資性不足
，落地推進困難：金融機構對項目還款能力的評估高度依賴穩定現金流預期。僅憑單一且受價格管製的采暖費收入，往往難以滿足風控要求，導致融資難、融資成本高。

4.係統整合動力不足，政策目標落地受阻：淘汰分散燃煤鍋爐、改造老舊管網等具有顯著社會效益的係統優化工程，因投資回收慢而缺乏市場投資動力
，製約了節能降碳等政策目標的實現。

三
、 配套費在支持特許經營項目中的核心功能

配套費通過其製度設計，能夠有針對性地緩解上述困境，並發揮以下四大核心功能的作用：

1.彌補前期投資缺口
，改善現金流結構：配套費與新建建築麵積直接掛鉤
，可在項目開發前期形成可觀的現金流入。例如，根據《甘肅省發展和改革委員會 甘肅省財政廳關於酒泉市城區城市基礎設施配套費收費標準的批複》（甘發改服務〔2015〕971號），按每平方米39.2元的標準
，若運營期首年有100萬平方米的新增供熱麵積接入，即可獲得約3920萬元的配套費資金。該資金規模通常遠超同期的采暖費收入
，能極大改善項目運營初期的現金流狀況，縮短投資回收期。

2.增強收益穩定性
，提升抗風險能力：配套費支付主體明確（建設單位）、支付時點確定（與報建手續強製掛鉤），資金到位的確定性和時效性優於麵向終端用戶收取的采暖費。例如，《鹹寧市中心城區城市基礎設施配套費征收管理辦法》guiding，jianshedanweiweianguidingjiaoqingpeitaofei，zhufanghechengxiangjianshebumenbuyuhefajianshegongchengguihuaxukezheng。zhezhongqiangzhizhengshoujizhibaozhanglezijindezuejishidaowei。peitaofeiyucainuanfeigongtonggouchengxiangmushuangzhongshourulaiyuan，dangranliaochengbenshangzhangdaozhicainuanfeishouyixiajiangshi，peitaofeikefahuishourupinghuazuoyong，tishengxiangmushouyikeyuqixing。

3.強化項目信用支持，提升融資可行性：納(na)入(ru)財(cai)政(zheng)預(yu)算(suan)管(guan)理(li)的(de)配(pei)套(tao)費(fei)收(shou)益(yi)權(quan)，為(wei)項(xiang)目(mu)提(ti)供(gong)了(le)政(zheng)府(fu)性(xing)基(ji)金(jin)層(ceng)麵(mian)的(de)信(xin)用(yong)支(zhi)持(chi)。將(jiang)其(qi)與(yu)采(cai)暖(nuan)費(fei)收(shou)益(yi)權(quan)相(xiang)結(jie)合(he)，可(ke)形(xing)成(cheng)更(geng)優(you)質(zhi)的(de)可(ke)質(zhi)押(ya)資(zi)產(chan)組(zu)合(he)，增(zeng)強(qiang)項(xiang)目(mu)對(dui)商(shang)業(ye)銀(yin)行(xing)及(ji)政(zheng)策(ce)性(xing)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)的(de)吸(xi)引(yin)力(li)
，有(you)助(zhu)於(yu)降(jiang)低(di)項(xiang)目(mu)融(rong)資(zi)成(cheng)本(ben)。

4.支持係統改造投入
，促進綠色低碳發展：配套費可定向用於老舊管網改造、供熱管網整合、清潔能源接入等工程，實現經濟效益與社會效益統一。例如，某集中供熱項目利用配套費改造老舊管網21.65公裏
，淘汰12台分散燃煤鍋爐，使熱損耗率從23%降至11%，每年減少煙塵排放約1200噸。這實質是將城市發展帶來的增量資金，用於存量係統提質增效，實現節能降耗
、減排與提升管網運行經濟性的多重目標，促進企業效益與社會公共利益協同發展。

四
、配套費機製有效運行的關鍵設計

為確保配套費機製切實發揮作用
，需進行嚴謹周密的製度設計：

1.堅守合規底線
，杜絕變相負債：嚴格遵守《政府性基金管理暫行辦法》等規定，實行“收支兩條線”管理。在特許經營協議中明確界定配套費為“專項用於指定基礎設施建設的非稅收入”

，區分其與財政補貼、固定回報承諾的本質區別，杜絕任何可能形成政府隱性債務的條款。

2.強化績效掛鉤，落實按效付費：將配套費撥付與項目公司提供的公共服務績效強製掛鉤。建立涵蓋供熱溫度達標率、投訴處理及時率、安全事故率、係統能效等多維度的績效考核體係
，並將考核結果與當期支付金額直接掛鉤
，形成有效的激勵約束機製。

3.實施動態資金匹配，實現全周期平衡：配(pei)套(tao)費(fei)的(de)撥(bo)付(fu)節(jie)奏(zou)應(ying)與(yu)供(gong)熱(re)麵(mian)積(ji)實(shi)際(ji)增(zeng)長(chang)相(xiang)匹(pi)配(pei)，既(ji)保(bao)障(zhang)建(jian)設(she)期(qi)資(zi)金(jin)需(xu)求(qiu)，又(you)避(bi)免(mian)運(yun)營(ying)後(hou)期(qi)收(shou)益(yi)過(guo)剩(sheng)
，實(shi)現(xian)項(xiang)目(mu)全(quan)生(sheng)命(ming)周(zhou)期(qi)的(de)收(shou)益(yi)動(dong)態(tai)平(ping)衡(heng)。

4.實施透明監管，保障公共利益：配套費的征收、管理、使用全流程信息應依法公開

，接受財政
、審計
、行業主管部門及社會公眾監督。定期公開收入、撥付
、工程進展及績效考評結果，確保資金在陽光下運行。

結語

在嚴控財政補助
、聚焦使用者付費的新政策框架下，來自政府性基金的供熱基礎設施配套費（本質上是供熱使用者付費）如果能在特許經營項目中合理安排使用
，將可以為供熱市場化項目的發展提供關鍵的市場化、zhiduhuajiejuefangan。tongguohelidezhidusheji
，nenggouhefaheguidijiangchengshifazhanqianduanshouyi
，zhuanhuaweizhichigongrejichusheshichangqiwendingyunyingdekechixuzijinlaiyuan。tongguochongfenfahuiqibuchangtouzi
、穩定收益、增強信用、推動轉型的核心功能，並輔以合規管理、績效掛鉤、透明運作、動態調整的機製保障，配套費可有效緩解“無補助”特許經營模式下的核心矛盾，為社會資本參與
、公共服務提質增效、chengshinengyuanxitonglvseditanzhuanxing
，tigongyitiaoqingxikexingdeshijianlujing。weilai，shenhuapeitaofeigongjudeyingyongyuchuangxin，duituidonggengduogongyongshiyelingyudeshichanghuagaigejuyouzhongyaodecankaoyiyi。