政府和社會資本合作項目期末大考： 如何做好期滿移交工作

 胡永勝

隨著政府和社會資本合作項目（特許經營、PPP等）陸(lu)續(xu)合(he)作(zuo)期(qi)滿(man)，期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)工(gong)作(zuo)越(yue)來(lai)越(yue)受(shou)到(dao)政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)的(de)關(guan)注(zhu)。期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)關(guan)係(xi)到(dao)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)的(de)安(an)全(quan)完(wan)整(zheng)和(he)公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)的(de)連(lian)續(xu)性(xing)
，也(ye)涉(she)及(ji)到(dao)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)重(zhong)大(da)投(tou)資(zi)項(xiang)目(mu)的(de)投(tou)資(zi)回(hui)收(shou)，是(shi)政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)共(gong)同(tong)麵(mian)臨(lin)的(de)項(xiang)目(mu)期(qi)末(mo)大(da)考(kao)。

目前，相關政策文件中關於期滿移交主要是性能測試/驗收、資產評估等原則性約定。不同項目的移交有無償移交
、有償移交
，資產轉讓退出、股gu權quan轉zhuan讓rang退tui出chu等deng不bu同tong方fang式shi，項xiang目mu合he同tong中zhong的de移yi交jiao程cheng序xu往wang往wang不bu夠gou細xi致zhi，性xing能neng測ce試shi標biao準zhun和he方fang法fa等deng也ye需xu要yao在zai移yi交jiao時shi結jie合he行xing業ye特te點dian等deng具ju體ti確que定ding。而er期qi滿man移yi交jiao時shi，簽qian約yue時shi的de模mo糊hu條tiao款kuan、合同執行過程中的爭議和糾紛、曆(li)史(shi)遺(yi)留(liu)問(wen)題(ti)等(deng)都(dou)需(xu)要(yao)一(yi)並(bing)解(jie)決(jue)或(huo)進(jin)行(xing)費(fei)用(yong)清(qing)算(suan)。這(zhe)就(jiu)導(dao)致(zhi)期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)這(zhe)個(ge)項(xiang)目(mu)期(qi)末(mo)大(da)考(kao)對(dui)政(zheng)府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)而(er)言(yan)都(dou)是(shi)一(yi)項(xiang)非(fei)常(chang)有(you)挑(tiao)戰(zhan)性(xing)的(de)工(gong)作(zuo)。為(wei)此(ci)，筆(bi)者(zhe)結(jie)合(he)實(shi)踐(jian)經(jing)驗(yan)


，分(fen)享(xiang)對(dui)如(ru)何(he)做(zuo)好(hao)期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)工(gong)作(zuo)的(de)思(si)考(kao)。

一、移交第一步，盡職調查摸清家底

政zheng府fu和he社she會hui資zi本ben合he作zuo項xiang目mu的de合he作zuo期qi可ke長chang達da幾ji十shi年nian，實shi施shi機ji構gou主zhu要yao負fu責ze履lv約yue管guan理li和he行xing業ye監jian管guan，項xiang目mu經jing營ying的de自zi主zhu權quan屬shu於yu項xiang目mu公gong司si。受shou人ren手shou不bu足zu、人員變動、部門調整等因素影響，實踐中實施機構往往難以全麵及時地掌握項目執行情況，這在供水
、汙水、燃氣、供熱、垃圾焚燒
、高速公路
、軌道交通等運行屬性較強的項目中並不鮮見
，在一些“強建設”項目中則更為突出。為此，啟動期滿移交工作後實施機構組織對項目進行盡職調查尤為重要，具體體現在：

（1）通(tong)過(guo)盡(jin)職(zhi)調(tiao)查(zha)詳(xiang)細(xi)梳(shu)理(li)國(guo)家(jia)和(he)地(di)方(fang)關(guan)於(yu)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)運(yun)營(ying)和(he)期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)的(de)相(xiang)關(guan)政(zheng)策(ce)文(wen)件(jian)
，以(yi)及(ji)項(xiang)目(mu)合(he)同(tong)中(zhong)關(guan)於(yu)期(qi)滿(man)移(yi)交(jiao)的(de)約(yue)定(ding)，有(you)助(zhu)於(yu)科(ke)學(xue)合(he)理(li)確(que)定(ding)移(yi)交(jiao)程(cheng)序(xu)和(he)主(zhu)要(yao)工(gong)作(zuo)內(nei)容(rong)
，是(shi)移(yi)交(jiao)方(fang)案(an)製(zhi)定(ding)的(de)前(qian)置(zhi)和(he)基(ji)礎(chu)工(gong)作(zuo)。

（2）通過盡職調查，可以形成項目移交的初步清單
，包括設施設備
、備品備件、資料文檔、知識產權、保險保證等，為後續確定最終的移交清單打好基礎。

（3）對項目從前期實施到投資建設、運營管理等全生命周期進行盡職調查，分析社會資本在工程管理、運營管理、資金管理、資產管理、資料管理
、財務管理、稅收繳納、債權債務、關聯交易、訴訟仲裁等方麵的情況
，有助於避免期滿移交後出現資產、資金
、財務、稅務、法律、運營等方麵的隱患或風險，保障政府和社會資本的合法權益。

（4）梳理社會資本履約情況、政府方履約情況，重點關注合同重大調整變更、合同爭議及糾紛
、曆史遺留問題等，有利於雙方提前解決問題，避免影響移交工作進度。

二

、抓住牛鼻子，製定移交方案指導移交工作開展

移交方案是不是一定要編製？這是期滿移交時經常遇到的問題。

實踐中，大多數實施機構都是第一次接觸期滿移交工作，比較關心期滿移交主要有哪幾個環節
、具體工作有哪些、需要多長時間、會遇到什麼問題
、應注意哪些潛在風險等。移交方案的作用就是解答這些問題，並為開展期滿移交工作提供指導。

2025年3月，交通運輸部辦公廳 國家發展改革委辦公廳關於印發《收費公路政府和社會資本合作新機製操作指南》的通知中提出：項目移交過渡期宜為特許經營期屆滿前1年或2nian，zhengfuyouguanbumenhuoxiangmushishijigouhexiangmugongsiyingdanglianhezujianxiangmuyijiaoweiyuanhui
，yanjiuzhidingxiangmuyijiaofangan，gongtongzuohaoxiangmuyijiaoguoduqidexiangguangongzuo。xiangmuyijiaofanganyingdangbaokuoyijiaodezichan、資料明細，雙方委派的移交人員及移交程序等內容。

期滿移交時
，其他行業的項目可參照該文件要求
、項目合同約定及類似項目做法編製移交方案，確定移交工作程序，明確移交的設施設備、技術文件
、保險保證

、備品備件和知識產權等清單
，根據需要可進一步細化資產盤點、性能測試、運營交接等每一個環節的具體工作、完成時間、工作成果和責任分工。

此外，移交方案的另一個主要作用是對期滿移交過程中的重大分歧和主要事項進行研究分析並提出建議，例如人員是否接收、性能測試標準、恢複性大修、設備重置
、費用清算、期滿移交後運營安排等
，編製方案時應結合項目實際情況予以考慮。

三、資產盤點，從“硬件”到“軟件”無遺漏

政府和社會資本的合作期限較長，設備壽命通常短於合作期，由於升級改造、更新重置
、拆chai除chu報bao廢fei等deng原yuan因yin，期qi滿man移yi交jiao時shi的de資zi產chan與yu期qi初chu時shi往wang往wang會hui有you較jiao大da差cha異yi，賬zhang實shi不bu符fu的de情qing況kuang比bi較jiao常chang見jian。做zuo好hao資zi產chan盤pan點dian工gong作zuo，對dui切qie實shi保bao障zhang國guo有you資zi產chan安an全quan完wan整zheng尤you為wei重zhong要yao。具ju體ti可ke參can考kao以yi下xia步bu驟zhou著zhe手shou資zi產chan盤pan點dian工gong作zuo。

第一步：政企雙方結合期初資產清單
，形成初步移交清單。新建項目可結合竣工驗收資料確定，存量項目可結合期初移交清冊確定。

第二步：社會資本根據初步移交清單進行現場實物自查，對各項資產逐一盤點並做好相應標記。

第三步：實施機構對照期滿移交清單和財務賬麵清單，進一步核對賬實情況並詳細記錄相關信息。以汙水處理廠為例
，設備清單可包括資產名稱、規格型號、生產廠家、數量
、原值、購置時間、安裝地點等關鍵信息；資料清單可按設計、施工、運營、財務等，分門別類列明每一份資料的名稱、份數、移交方式（如紙質版、電子版）。通過核查，形成最終的移交清單。

 第四步：移交日政企雙方簽訂移交清單予以確認

，接收方按照相關財務管理製度及時更新財務台賬，確保賬實相符。  

四、期滿移交的最大難題：性能測試

政府和社會資本合作項目的合同中一般都缺少性能測試標準、程序和方式等詳細約定，需要根據項目特點具體研究確定。

性能測試標準方麵，以水務類項目為例，重點需關注核心產出指標
，例如供水項目的供水能力
、水質合格率、管網壓力、管網漏損率
，汙水處理項目的處理水量、出水水質
、汙泥含水率等。同時還需要關注各處理係統的性能保證參數、機械設備完好率和運行效率等。具體到機械設備
，以汙水處理廠的磁懸浮風機為例，性能測試的主要指標包括進風氣溫、出風壓力、出口溫度
、最大風量

、模塊溫度、電機溫度等；連續運行72小時是否有過載、超溫
、異響等現象；整機是否清潔
、是否有嚴重堵塞等設備外觀情況；現場控製係統和遠程控製係統等。

性(xing)能(neng)測(ce)試(shi)程(cheng)序(xu)方(fang)麵(mian)
，可(ke)由(you)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)先(xian)自(zi)行(xing)完(wan)成(cheng)檢(jian)測(ce)和(he)缺(que)陷(xian)整(zheng)改(gai)

，提(ti)交(jiao)自(zi)行(xing)檢(jian)測(ce)報(bao)告(gao)，再(zai)由(you)移(yi)交(jiao)委(wei)員(yuan)會(hui)組(zu)織(zhi)專(zhuan)業(ye)小(xiao)組(zu)進(jin)行(xing)複(fu)測(ce)，並(bing)形(xing)成(cheng)詳(xiang)細(xi)的(de)檢(jian)測(ce)報(bao)告(gao)，明(ming)確(que)檢(jian)測(ce)結(jie)論(lun)（合格
、不合格及整改建議）。ruojiancebuhege，youshehuizibenanzhaojiancebaogaodezhenggaijianyi


，zaiyuedingqixianneiwanchengzhenggai，zhenggaiwanchenghouzaicijiancezhizhihege。shishijigouhuoqizhidingzhutiyushehuizibengongtongqianziqueren
，zuoweiyijiaoyanshoudehexinyiju。

五、簽署移交協議，運營平穩交接

簽署移交協議/備忘錄並完成運營交接是移交工作的最終環節，也是移交工作完成、政府和社會資本合作項目圓滿終止的標誌。

移交協議既要對前期移交工作和成果進行確認，也要對後續各方權利義務進行約定，例如移交清單

、移交時間、債權債務
、費用清算、人員是否接收、物品移走、運營過渡安排
、移交後質量保證和缺陷修複等。移交協議簽訂後
，雙方辦理資產資料的正式移交
，並進行現場清點確認。

期滿移交前
，實施機構可提前研究並確定移交後的運營方式，包括實施機構或其授權主體直接運營、委托運營、特te許xu經jing營ying等deng，並bing結jie合he國guo家jia現xian行xing政zheng策ce確que定ding具ju體ti的de實shi現xian路lu徑jing。如ru在zai移yi交jiao前qian已yi確que定ding新xin的de運yun營ying主zhu體ti，該gai運yun營ying主zhu體ti可ke參can與yu資zi產chan清qing點dian和he性xing能neng測ce試shi等deng工gong作zuo，並bing安an排pai人ren員yuan通tong過guo跟gen班ban學xue習xi等deng方fang式shi提ti前qian熟shu悉xi項xiang目mu運yun營ying，既ji可ke以yi為wei期qi滿man移yi交jiao工gong作zuo提ti供gong技ji術shu支zhi持chi
，也ye便bian於yu政zheng府fu方fang後hou續xu與yu新xin運yun營ying主zhu體ti進jin行xing交jiao接jie，確que保bao運yun營ying平ping穩wen過guo渡du和he公gong共gong服fu務wu的de質zhi量liang。

結語

做zuo好hao移yi交jiao工gong作zuo，需xu嚴yan格ge遵zun循xun國guo家jia政zheng策ce文wen件jian，借jie鑒jian同tong類lei項xiang目mu實shi踐jian經jing驗yan，及ji早zao啟qi動dong

，紮zha實shi做zuo好hao相xiang關guan工gong作zuo，避bi免mian移yi交jiao後hou存cun在zai隱yin患huan和he風feng險xian

，實shi現xian政zheng府fu、社會資本、社會公眾三方共贏。重點需關注以下幾點：

1
、組建涵蓋財務、稅務
、法律、運營、技術等專業的工作組或者委托具備實踐經驗的專業第三方機構予以協助
，具體項目需研究確定是否進行審計評估。

2、製定工作總體計劃和任務分解清單
，抓好盡職調研、移交方案、移交清單
、性能測試、移交協議等核心環節
，穩步有序開展期滿移交。

3
、人員安置
、特殊工藝、專利技術授權、運營提前介入、權證變更、稅費、移交後缺陷責任等通常也是期滿移交時需關注的重要事項。

4、提ti前qian妥tuo善shan解jie決jue項xiang目mu執zhi行xing過guo程cheng中zhong的de爭zheng議yi糾jiu紛fen和he重zhong要yao問wen題ti
，重zhong視shi項xiang目mu中zhong期qi評ping估gu，通tong過guo中zhong期qi評ping估gu發fa現xian問wen題ti並bing推tui動dong解jie決jue，避bi免mian問wen題ti堆dui積ji到dao合he作zuo期qi滿man前qian才cai集ji中zhong解jie決jue，陷xian入ru被bei動dong局ju麵mian。

5
、片區開發、EOD、EPCO、委托運營等政企合作並提供長期公共服務的項目，都需要關注期滿移交環節。