特許經營項目改頭換麵就可以不受新機製約束麼？

今年3月國家出台了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委2024年第17號令），此文件對原有基礎設施投融資模式進行了更新和更全麵的升級，尤其是廢止原有《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》（六部委2015年第25號令）
，bingduitexujingyingmoshidefanchouheneihanjinxingleyidingdeshengji。banfadechutaiduizhenggejichusheshitourongzixingyedailailejudadeyingxiang，jiadalezhengceshangdeyangeyaoqiuhexiangmushendu、廣度上的調整
，並對補貼模式進行了嚴格的把控，使得特許經營模式本身進入了更加深化的精準管理期。隨著17號令的發布和實施
，原有特許經營模式下部分項目以及一些存在模式爭議的項目紛紛下馬、轉型或終止實施；而部分相對“頭鐵”的地區或項目，仍然想盡辦法規避政策
，“怪招”頻顯。

特許經營新機製推行和項目投融資模式更新以來
，“改頭換麵”的(de)新(xin)項(xiang)目(mu)模(mo)式(shi)層(ceng)出(chu)不(bu)窮(qiong)

，其(qi)中(zhong)不(bu)乏(fa)各(ge)類(lei)換(huan)名(ming)頭(tou)，改(gai)文(wen)字(zi)表(biao)述(shu)以(yi)規(gui)避(bi)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)新(xin)機(ji)製(zhi)審(shen)核(he)要(yao)求(qiu)的(de)項(xiang)目(mu)。筆(bi)者(zhe)查(zha)詢(xun)到(dao)今(jin)年(nian)以(yi)來(lai)有(you)大(da)量(liang)項(xiang)目(mu)存(cun)在(zai)幾(ji)次(ci)采(cai)購(gou)廢(fei)標(biao)後(hou)，重(zhong)新(xin)調(tiao)整(zheng)項(xiang)目(mu)內(nei)容(rong)繼(ji)續(xu)實(shi)施(shi)的(de)情(qing)況(kuang)。有(you)的(de)項(xiang)目(mu)調(tiao)整(zheng)後(hou)采(cai)購(gou)名(ming)稱(cheng)“搖身一變”，biaomiankanbuchuyuyuanlaixiangmuyourenheguanxi，danxiangmushijineirongyuyuanxiangmudafanweileisi。suiranbunengyangelunzheng
，dancongcemiankeyikanchuzheleimingxianshihuanlianxiangmu。

嚴(yan)格(ge)遵(zun)守(shou)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)和(he)政(zheng)策(ce)要(yao)求(qiu)是(shi)項(xiang)目(mu)實(shi)施(shi)的(de)基(ji)本(ben)底(di)線(xian)，是(shi)項(xiang)目(mu)得(de)以(yi)順(shun)利(li)推(tui)動(dong)的(de)基(ji)本(ben)保(bao)障(zhang)
，也(ye)是(shi)做(zuo)事(shi)的(de)態(tai)度(du)和(he)原(yuan)則(ze)。針(zhen)對(dui)近(jin)期(qi)包(bao)裝(zhuang)項(xiang)目(mu)以(yi)繞(rao)過(guo)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)新(xin)機(ji)製(zhi)要(yao)求(qiu)的(de)亂(luan)相(xiang)，我(wo)們(men)可(ke)以(yi)借(jie)此(ci)研(yan)究(jiu)和(he)分(fen)析(xi)下(xia)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)的(de)內(nei)涵(han)，以(yi)及(ji)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)必(bi)須(xu)遵(zun)守(shou)的(de)核(he)心(xin)邏(luo)輯(ji)。

通常所說的“特許經營”有狹義和廣義的認定，但其本身沒有一個具體標準或公認的明確定義。簡單的說，“特許經營”就如字麵意思，特許經營權擁有者以合同約定的形式，允許被特許經營者有償使用其名稱、商標、專有技術、chanpinjiyunzuoguanlijingyandengcongshijingyinghuodongdeshangyemoshi。zhezhongshangyemoshifenweichunshangyejingyingshouquanhegonggongchanpindejingyingshouquanlianglei。chunshangyexingweidetexushouquanbuzaicicitaolunfanweinei，bijingnashuyushangyezhutizhijianguanyuchanpin
、資產、經營權限的交易，是純商業行為，早在2007年《商業特許經營管理條例》中就已經有所規範。而大部分基礎設施和公用事業屬於公共產品或準公共產品，因此它與一般的商業行為不同。

先看常規對於公共產品的定義：公共產品消費的非排他性和非競爭性使得公共物品的消費和生產具有自己的特點
，其最基礎的特點是——搭(da)便(bian)車(che)。反(fan)過(guo)來(lai)看(kan)，存(cun)在(zai)這(zhe)種(zhong)非(fei)排(pai)他(ta)性(xing)和(he)搭(da)便(bian)車(che)行(xing)為(wei)的(de)產(chan)品(pin)，大(da)概(gai)率(lv)屬(shu)於(yu)我(wo)們(men)所(suo)討(tao)論(lun)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)用(yong)事(shi)業(ye)。這(zhe)就(jiu)是(shi)我(wo)們(men)能(neng)夠(gou)區(qu)分(fen)商(shang)業(ye)項(xiang)目(mu)和(he)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)的(de)最(zui)根(gen)本(ben)依(yi)據(ju)。

congdadekuangjiashangeryan

，muqiantexujingyingguanlibanfazhongyueshudezhuyaoshizheleinenggoudabianchedegonggongchanpinhuozhezhungonggongchanpinzhongdeyibufen

，zhuyaoshejijichusheshihegonggongshiye，qiezhengfuhuozhedangdixingzhengjigouduicileichanpinyongyouyidingdezhipeihuosuoyouquan。ranerzhezhongshedingyejinjinshiconglilunshanghejiandandeluojishangpanduan，cileixiangmuyoumeiyoucunzaicaiyongtexujingyingdekenengxing
，xianshilaijianggengjiafuza。jiandanjiang

，xiangmukeyicaiyongzhengfutexujingyingxiangmushishideqianzhibiyaotiaojianshi
，zhegexiangmuyinggaishuyuzhengfuhuozheshiyebumennenggouguanlihezhangkongdejichusheshi
、公gong共gong產chan品pin或huo者zhe準zhun公gong共gong產chan品pin，即ji一yi些xie人ren對dui這zhe一yi產chan品pin的de消xiao費fei不bu會hui影ying響xiang另ling一yi些xie人ren對dui它ta的de消xiao費fei，具ju有you非fei競jing爭zheng性xing。這zhe就jiu要yao求qiu項xiang目mu本ben身shen能neng夠gou為wei普pu羅luo大da眾zhong提ti供gong最zui基ji本ben的de服fu務wu，沒mei有you特te殊shu的de選xuan擇ze性xing。直zhi觀guan講jiang就jiu像xiang地di鐵tie與yu私si家jia車che或huo專zhuan車che的de對dui比bi，地di鐵tie肯ken定ding是shi沒mei有you選xuan擇ze，具ju有you普pu適shi性xing
，適shi合he大da部bu分fen人ren選xuan擇ze乘cheng坐zuo；私家車和專車則不然，是對乘客通過價格、所有權進行選擇。

按照目前特許經營17號令第六條“jichusheshihegongyongshiyetexujingyingyingdangjujiaoshiyongzhefufeixiangmu，mingqueshoufeiqudaohefangshi
，xiangmujingyingshourujubeifugaijianshetouziheyunyingchengbenbinghuoquyidingtouzihuibaodetiaojian
，buyincaiqutexujingyingerewaixinzengdifangcaizhengweilaizhichuzeren”規定
，如果一個項目屬於公共產品且在政府或事業單位管理的範疇
，同時具有強烈的使用者付費來源
，則屬於17號(hao)令(ling)允(yun)許(xu)的(de)可(ke)采(cai)用(yong)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)的(de)範(fan)疇(chou)。這(zhe)就(jiu)明(ming)確(que)要(yao)求(qiu)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)要(yao)能(neng)實(shi)現(xian)自(zi)平(ping)衡(heng)
，不(bu)增(zeng)加(jia)財(cai)政(zheng)未(wei)來(lai)的(de)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)。即(ji)使(shi)項(xiang)目(mu)符(fu)合(he)前(qian)麵(mian)我(wo)們(men)所(suo)討(tao)論(lun)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)共(gong)事(shi)業(ye)，但(dan)如(ru)果(guo)缺(que)少(shao)收(shou)入(ru)或(huo)收(shou)入(ru)不(bu)足(zu)，那(na)就(jiu)隻(zhi)能(neng)通(tong)過(guo)其(qi)他(ta)方(fang)式(shi)實(shi)施(shi)，與(yu)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)無(wu)緣(yuan)。

有了這些初步的定義和實施範疇，接下來探討“對項目名稱進行調整以繞過新機製要求”的可行性，比如不含“特許經營”字zi眼yan的de經jing營ying權quan項xiang目mu是shi否fou受shou新xin機ji製zhi的de限xian製zhi呢ne
？筆bi者zhe認ren為wei答da案an不bu唯wei一yi。實shi際ji操cao作zuo過guo程cheng中zhong，很hen多duo項xiang目mu是shi真zhen實shi的de經jing營ying權quan授shou予yu或huo讓rang渡du，如ru常chang見jian的de自zi來lai水shui管guan網wang投tou資zi建jian設she、shizhenggongreguanwangtouzijianshe，zhexiebenshenshiyouzhengfuzhudaoheguanlideshizhengxiangmu，shehuizibendecanyushibiyaotongguojingyingquandeshouyufangkeshixian。erxiangmumingchengshifouyou“特許經營”字(zi)眼(yan)不(bu)會(hui)影(ying)響(xiang)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)權(quan)利(li)的(de)讓(rang)渡(du)
，因(yin)為(wei)項(xiang)目(mu)自(zi)身(shen)的(de)特(te)點(dian)就(jiu)是(shi)有(you)一(yi)定(ding)公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)屬(shu)性(xing)
，具(ju)有(you)排(pai)他(ta)性(xing)
，限(xian)定(ding)範(fan)圍(wei)內(nei)的(de)經(jing)營(ying)者(zhe)唯(wei)一(yi)。實(shi)際(ji)上(shang)不(bu)論(lun)是(shi)否(fou)有(you)“特許”字眼出現，項目本身就有“特許”的(de)潛(qian)在(zai)含(han)義(yi)，並(bing)非(fei)簡(jian)單(dan)改(gai)變(bian)項(xiang)目(mu)名(ming)稱(cheng)就(jiu)能(neng)規(gui)避(bi)政(zheng)策(ce)要(yao)求(qiu)。當(dang)然(ran)正(zheng)因(yin)為(wei)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)的(de)複(fu)雜(za)性(xing)和(he)實(shi)際(ji)操(cao)作(zuo)的(de)多(duo)樣(yang)性(xing)，還(hai)有(you)很(hen)多(duo)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)排(pai)他(ta)性(xing)不(bu)明(ming)顯(xian)

，可(ke)能(neng)存(cun)在(zai)一(yi)定(ding)的(de)交(jiao)集(ji)，如(ru)市(shi)場(chang)上(shang)常(chang)見(jian)的(de)公(gong)共(gong)自(zi)行(xing)車(che)，很(hen)多(duo)地(di)區(qu)市(shi)政(zheng)管(guan)理(li)部(bu)門(men)本(ben)身(shen)也(ye)會(hui)投(tou)放(fang)不(bu)少(shao)公(gong)共(gong)自(zi)行(xing)車(che)，這(zhe)種(zhong)就(jiu)屬(shu)於(yu)有(you)一(yi)定(ding)收(shou)益(yi)的(de)公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)，多(duo)方(fang)競(jing)爭(zheng)激(ji)烈(lie)
，本(ben)身(shen)不(bu)存(cun)在(zai)強(qiang)製(zhi)的(de)壁(bi)壘(lei)措(cuo)施(shi)，且(qie)存(cun)在(zai)一(yi)定(ding)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)。但(dan)是(shi)此(ci)類(lei)項(xiang)目(mu)以(yi)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)的(de)並(bing)不(bu)多(duo)見(jian)
，即(ji)使(shi)已(yi)經(jing)采(cai)用(yong)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)的(de)也(ye)並(bing)未(wei)遇(yu)到(dao)大(da)範(fan)圍(wei)的(de)審(shen)查(zha)或(huo)整(zheng)改(gai)要(yao)求(qiu)，核(he)心(xin)原(yuan)因(yin)就(jiu)是(shi)項(xiang)目(mu)自(zi)身(shen)能(neng)夠(gou)實(shi)現(xian)收(shou)支(zhi)自(zi)平(ping)衡(heng)
，相(xiang)關(guan)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)做(zuo)好(hao)管(guan)理(li)和(he)監(jian)督(du)，確(que)保(bao)不(bu)會(hui)增(zeng)加(jia)政(zheng)府(fu)未(wei)來(lai)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)即(ji)可(ke)。這(zhe)些(xie)都(dou)取(qu)決(jue)於(yu)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)的(de)特(te)點(dian)，並(bing)非(fei)僅(jin)僅(jin)是(shi)項(xiang)目(mu)名(ming)稱(cheng)能(neng)決(jue)定(ding)的(de)。當(dang)然(ran)此(ci)類(lei)項(xiang)目(mu)雖(sui)然(ran)屬(shu)於(yu)城(cheng)市(shi)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)用(yong)事(shi)業(ye)，且(qie)存(cun)在(zai)一(yi)定(ding)特(te)許(xu)的(de)實(shi)質(zhi)範(fan)疇(chou)，但(dan)並(bing)非(fei)必(bi)須(xu)采(cai)用(yong)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)。

還(hai)有(you)一(yi)種(zhong)可(ke)能(neng)存(cun)在(zai)爭(zheng)議(yi)的(de)類(lei)型(xing)，項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)是(shi)否(fou)屬(shu)於(yu)公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)的(de)範(fan)疇(chou)就(jiu)很(hen)模(mo)糊(hu)，在(zai)一(yi)定(ding)特(te)殊(shu)條(tiao)件(jian)下(xia)有(you)些(xie)特(te)殊(shu)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)用(yong)服(fu)務(wu)可(ke)以(yi)從(cong)商(shang)業(ye)模(mo)式(shi)轉(zhuan)為(wei)公(gong)共(gong)產(chan)品(pin)。比(bi)較(jiao)典(dian)型(xing)的(de)是(shi)疫(yi)情(qing)期(qi)間(jian)的(de)安(an)置(zhi)酒(jiu)店(dian)，本(ben)身(shen)酒(jiu)店(dian)是(shi)純(chun)粹(cui)的(de)商(shang)業(ye)設(she)施(shi)
，在(zai)短(duan)期(qi)疫(yi)情(qing)下(xia)將(jiang)商(shang)業(ye)酒(jiu)店(dian)用(yong)於(yu)安(an)置(zhi)可(ke)能(neng)還(hai)不(bu)屬(shu)於(yu)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)，但(dan)如(ru)果(guo)長(chang)期(qi)持(chi)續(xu)的(de)疫(yi)情(qing)下(xia)這(zhe)類(lei)設(she)施(shi)就(jiu)在(zai)實(shi)質(zhi)下(xia)有(you)了(le)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)的(de)特(te)點(dian)。當(dang)然(ran)，這(zhe)類(lei)項(xiang)目(mu)非(fei)常(chang)特(te)殊(shu)，如(ru)果(guo)要(yao)將(jiang)其(qi)劃(hua)到(dao)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)範(fan)疇(chou)內(nei)需(xu)要(yao)有(you)充(chong)分(fen)的(de)依(yi)據(ju)和(he)嚴(yan)格(ge)的(de)論(lun)證(zheng)。

目前市場上有些項目，部分專家、機(ji)構(gou)可(ke)能(neng)通(tong)過(guo)誇(kua)大(da)包(bao)裝(zhuang)或(huo)簡(jian)單(dan)改(gai)名(ming)的(de)方(fang)式(shi)
，試(shi)圖(tu)將(jiang)自(zi)身(shen)遠(yuan)遠(yuan)無(wu)法(fa)達(da)到(dao)自(zi)平(ping)衡(heng)的(de)項(xiang)目(mu)包(bao)裝(zhuang)為(wei)可(ke)以(yi)采(cai)用(yong)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)模(mo)式(shi)實(shi)施(shi)

，但(dan)此(ci)種(zhong)做(zuo)法(fa)並(bing)未(wei)改(gai)變(bian)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)的(de)特(te)點(dian)
，可(ke)能(neng)會(hui)違(wei)規(gui)增(zeng)加(jia)未(wei)來(lai)政(zheng)府(fu)支(zhi)出(chu)責(ze)任(ren)。無(wu)論(lun)如(ru)何(he)改(gai)名(ming)
，都(dou)改(gai)變(bian)不(bu)了(le)項(xiang)目(mu)本(ben)身(shen)的(de)問(wen)題(ti)，本(ben)質(zhi)上(shang)仍(reng)應(ying)受(shou)到(dao)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)新(xin)機(ji)製(zhi)的(de)約(yue)束(shu)。這(zhe)種(zhong)操(cao)作(zuo)隻(zhi)是(shi)有(you)可(ke)能(neng)規(gui)避(bi)大(da)數(shu)據(ju)和(he)輿(yu)論(lun)搜(sou)索(suo)，因(yin)為(wei)目(mu)前(qian)的(de)主(zhu)流(liu)搜(sou)索(suo)引(yin)擎(qing)難(nan)以(yi)分(fen)辨(bian)項(xiang)目(mu)的(de)實(shi)質(zhi)和(he)內(nei)涵(han)
，如(ru)果(guo)項(xiang)目(mu)名(ming)稱(cheng)沒(mei)有(you)出(chu)現(xian)“特許經營”teshuziyan，jiashangditiaodecaozuo，wangwanggeicaozuozheziyiweinenggoutuolizhengceyueshudecuojiao。dancizhongxingweishijishangshigeiweilaimaixiayinhuan，bulunshifoucaiyongtexujingyingmoshihuohanyou“特許經營”字眼
，隻要有未來增加潛在政府支出責任的可能，就經不起審計和專項檢查，遲早會“暴雷”。尤其是未來如果變相的補貼或優惠無法兌現，項目將很可能造成政府債務風險
，極有可能帶來嚴重的問責問題。

綜上所述
，筆者一直認為
，如同會計準則“實質重於形式”的(de)要(yao)求(qiu)，項(xiang)目(mu)是(shi)否(fou)屬(shu)於(yu)特(te)許(xu)經(jing)營(ying)亦(yi)如(ru)此(ci)。就(jiu)如(ru)同(tong)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)和(he)公(gong)用(yong)事(shi)業(ye)本(ben)身(shen)也(ye)是(shi)在(zai)特(te)定(ding)範(fan)圍(wei)和(he)條(tiao)件(jian)下(xia)才(cai)有(you)具(ju)體(ti)對(dui)應(ying)行(xing)業(ye)，其(qi)內(nei)容(rong)並(bing)非(fei)一(yi)成(cheng)不(bu)變(bian)或(huo)者(zhe)僅(jin)限(xian)定(ding)在(zai)固(gu)定(ding)範(fan)圍(wei)內(nei)。項(xiang)目(mu)的(de)名(ming)稱(cheng)是(shi)否(fou)存(cun)在(zai)某(mou)些(xie)特(te)殊(shu)的(de)字(zi)眼(yan)，或(huo)換(huan)個(ge)特(te)殊(shu)的(de)說(shuo)法(fa)、gaigechenghu
，bingbushixiangmudeguanjian，hexindedicengluojishibunengzengjiaweilaicaizhengzhichu，xiangmubenshennenggoushixianzipingheng。bujiujieyubiaomianheziyan，kandaoxiangmudebenzhihehexinluoji
，caishixinjizhideguanjian。qitutongguowaizhaoraoguozhengcexianzhi
，wangwanghui“搬起石頭砸自己的腳”
，得不償失。