PPP模式助力縣域基礎設施提質升級

PPP模式助力縣域基礎設施提質升級

王啟龍 盧聖坤

縣城是我國城鎮體係的重要組成部分
，是城鄉融合發展的關鍵支撐
，對促進新型城鎮化建設
、構建新型工農城鄉關係具有重要意義。縣域經濟是我國國民經濟的基本單元，也是疫情之後加快恢複經濟建設的重要抓手
，對發展經濟、保障民生、維護穩定都有著重要的基礎性作用。前不久結束的中央經濟工作會議上提出“要通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資
，加快實施“十四五”重大工程，加強區域間基礎設施聯通。”對於縣級城市而言
，加大基礎設施投入、補短板、完(wan)善(shan)服(fu)務(wu)功(gong)能(neng)是(shi)政(zheng)府(fu)重(zhong)點(dian)投(tou)資(zi)方(fang)向(xiang)。如(ru)何(he)通(tong)過(guo)政(zheng)府(fu)投(tou)資(zi)帶(dai)動(dong)社(she)會(hui)投(tou)資(zi)
，如(ru)何(he)解(jie)決(jue)資(zi)金(jin)難(nan)將(jiang)成(cheng)為(wei)新(xin)的(de)一(yi)年(nian)重(zhong)點(dian)研(yan)究(jiu)的(de)問(wen)題(ti)，筆(bi)者(zhe)團(tuan)隊(dui)結(jie)合(he)近(jin)期(qi)在(zai)河(he)北(bei)省(sheng)縣(xian)級(ji)城(cheng)市(shi)參(can)與(yu)的(de)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)項(xiang)目(mu)經(jing)驗(yan)進(jin)行(xing)介(jie)紹(shao)
，以(yi)供(gong)政(zheng)府(fu)相(xiang)關(guan)部(bu)門(men)參(can)考(kao)。

2021年河北省人民政府辦公廳印發的《河北省縣城建設提質升級三年行動實施方案（2021-2023年）》（以下簡稱行動方案），其中指出“利用3年時間，通過持續開展縣城建設提質升級專項行動
，大幅提升縣城綜合承載能力和功能品質，環境容貌明顯改觀，治理水平顯著提高。”隨後河北省各地級市也印發了相應的縣城提質升級三年行動方案
，在河北省內拉開了縣城“提質升級”的序幕。一方麵縣域基礎設施確實存在諸多短板需要“提質”
，另一方通過對縣域基礎設施的“升級”能夠改善環境
，提高經濟發展的內在動力。

縣城提質升級工作涉及公共服務基礎設施
、教育、衛生健康
、養老、文化等多個不同領域。行業類型多，工程量大，投資額高
，對於河北省的縣級城市來說很難靠財政直接負擔。就目前而言，通過PPP模式破解資金困境是加快完成縣城基礎設施領域提質升級的一種非常重要途徑。目前河北省已陸續有多個縣完成縣城基礎設施提質升級PPP項目
，並進入了實施階段
，同時筆者所在團隊正在協助多個縣謀劃申請縣城基礎設施提質升級PPP項目入庫工作。下麵就項目謀劃過程中的幾個問題進行淺析：

一、縣城提質升級項目能否采用PPP模式

雖然PPP已經過幾年高質量發展，但部分地區對於PPP模式仍有誤解
，將PPP模式與墊資施工、EPC+F等模式混淆。而且對於PPP模式是否支持縣城建設提質升級類項目也存在疑慮。實際上此類擔心大可不必，一方麵三年行動方案中明確提出的“規範有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式
，拓寬投融資渠道
，吸引社會資本投資。”給縣城基礎設施提質升級PPP模式提供了政策基礎。其次財政部建立的PPP綜zong合he信xin息xi平ping台tai透tou明ming度du高gao，入ru庫ku審shen核he嚴yan格ge，在zai入ru庫ku過guo程cheng有you各ge級ji財cai政zheng部bu門men和he專zhuan家jia審shen核he把ba關guan，隻zhi要yao能neng入ru庫ku
，合he規gui性xing上shang就jiu沒mei有you問wen題ti。此ci外wai，河he北bei省sheng財cai政zheng廳ting關guan於yu印yin發fa《進一步規範政府和社會資本合作（PPP）項目實施的十條措施》的通知（冀財辦〔2021〕41號）中也明確指出“項目謀劃應優先選擇國家支持的基礎設施補短板以及健康
、養老、文化、體育、旅遊等基本公共服務均等化領域”
，因此縣城提質升級采用PPP模式是完全合規的。

二
、在立項階段如何謀劃符合PPP模式的縣城提質升級項目

在zai項xiang目mu立li項xiang之zhi初chu，建jian議yi縣xian政zheng府fu或huo牽qian頭tou部bu門men提ti前qian開kai展zhan投tou融rong資zi規gui劃hua工gong作zuo，將jiang項xiang目mu按an照zhao投tou融rong資zi模mo式shi使shi用yong類lei型xing進jin行xing分fen類lei
，將jiang有you收shou益yi的de項xiang目mu和he無wu收shou益yi的de項xiang目mu進jin行xing合he理li組zu合he，統tong一yi納na入ru到dao項xiang目mu包bao中zhong。在zai編bian製zhi項xiang目mu建jian議yi書shu和he項xiang目mu可ke行xing性xing研yan究jiu報bao告gao時shi
，不bu同tong於yu一yi般ban項xiang目mu
，需xu要yao提ti前qian考kao慮lv采cai用yongPPP模式應重點注意的地方，如項目建設期利息的計算方法需要後期與實施方案盡量保持一致；在編製項目運營維護成本和收入時
，需要增加合理性論證和佐證材料等。建議在工程谘詢單位編製報告時，提前引入PPP谘詢公司，提前考慮相關內容與PPP現行政策的相符問題，避免後期PPP項目入庫時無法變更立項文件的情況發生。

三、縣城提質升級PPP項目有哪些使用者付費收入

由於縣城提質升級類PPP項目往往捆綁打包入庫
，子項多
，投資金額高。縣財政一般公共預算支出的比例往往會超過5%線，此時對於項目使用者付費收入要求占可用性服務費+運維績效服務費的10%以上。所以在項目謀劃階段建議多將經營性強的子項如汙水處理、供熱、供水
、垃圾處理、zhiyexuexiaodengnaruxiangmuqingdan。zaibaozhengxiangmuguanlianxingdeqiantixia，cileijingyingxingqiangdezixiangnengweizhenggexiangmudailaichixuxianjinliubingjianshaozhengfuduiyingbutiejine，tongshijingyingxingxiangmuyenengtishengduishehuizibendexiyinli。

四

、縣城提質升級PPP項目多子項目如何進行關聯

根據財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見（財金〔2019〕10號）相關要求：“…對於規避上述限製條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目
，項目內容無實質關聯

、使用者付費比例低於10%的
，不予入庫…”河北省目前針對入庫的打包類項目要求論述其關聯性。關聯性不足的項目會被要求分為兩個甚至多個項目包分別入庫。

首先，根據《河北省縣城建設提質升級三年行動實施方案（2021-2023年）》中相關精神，縣城建設提質升級範圍內包含市政基礎設施、教育設施建設、衛生健康設施建設
、文化體育設施建設
、棚戶改造、產chan業ye園yuan區qu等deng多duo個ge領ling域yu。而er由you於yu縣xian城cheng規gui模mo所suo限xian，縣xian城cheng建jian設she提ti質zhi升sheng級ji類lei項xiang目mu往wang往wang多duo行xing業ye捆kun綁bang打da包bao入ru庫ku。故gu建jian議yi在zai項xiang目mu謀mou劃hua階jie段duan的de項xiang目mu清qing單dan中zhong將jiang子zi項xiang盡jin量liang做zuo到dao地di理li上shang屬shu於yu同tong一yi片pian區qu相xiang互hu勾gou連lian或huo者zhe在zai行xing業ye上shang屬shu於yu同tong一yi行xing業ye（市政、文化
、教育等）。並且在可研報告編製階段與實施方案中均將子項關聯性在總體服務目標、政府決策效率、統籌設計
、工序管理
、施工管理、運營成本等方麵的係統性優勢體現出來。其次，在PPP模式層麵從節約政府資源、提高項目吸引力
、加快建設進度、已有成熟案例等多個方麵論述清楚。

五、縣城提質升級PPP項目如何設置績效考核指標體係

首先
，在財政部關於印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知(財金〔2020〕13號)出台後
，要求PPP項目政府支付補貼額要100%與運營期績效評價結果掛鉤，財政支付對應補貼必須嚴格按效付費。13號文規範了PPP績效考核管理的相關事宜，特別是給出了指標體係的參考框架
，為PPP項目績效考核體係設計提供了基礎。

其次
，2021年河北省財政廳分別聯合河北省商務廳、河北省旅遊廳下發了《河北省會展行業（場館）政府和社會資本合作（PPP）項目績效評價指標體係》的通知（冀財辦〔2021〕49號）
、河北省文化行業（劇院）政府和社會資本合作（PPP）項目績效評價指標體係》（冀財辦〔2021〕50號），文件中重點明確了三級指標及具體的評分辦法，對於涉及到會展行業、文化行業的縣城提質升級項目均應參照上述通知進行指標體係的設計。

zuihou，zhenduixianchengjianshetizhishengjileixiangmu，youyudaduoweidabaoleixiangmu
，zaijixiaozhibiaohefenzhideshezhishangyingyibutongzixiangtouzieweijichu，zhezhongjiaqiangduijingyingxingxiangmudejixiaozhibiaoshezhiyuxiangyingfenzhifenpei
，bingxiezhuxingyezhuguanbumenyucaizhengbumenduixiangmujixiaozhibiaojinxingzhuanjiapingshen
，zuizhongquedingkaohetixi。

在PPP審計越發嚴格的今天，績效管理作為PPPxiangmuquanguochengguanlidezhongyaoshouduanyeyuefazhongyao。suoyizaixiangmuqianqimouhuashejishiyaochongfenkaolvdaojixiaoguanliyujixiaozhibiaodesheli，bunengguosonghuoguojin，guosongduishehuizibenmeiyouyueshuli，anxiaofufeixingtongxushe。guojinzezhijiedaozhimenkanguogao，shehuizibenwufaguohuitouzi。

六、結語

縣城建設提質升級三年行動啟動至今已接近兩年。河北省各縣縣城建設提質升級工作進展迅速。其中PPP模式已助力多個縣完成縣城建設提質升級工作。截至目前
，PPP項目管理庫中，河北省共計有11個縣城建設提質升級類項目成功入庫，涉及5個地級市，總投資超過105億元。PPP模式的實施為河北省縣城建設提質升級工作做出卓越貢獻。在三年行動的最後一年，PPP模式將繼續助力河北省縣城建設提質升級行動。